L’Appalto Integrato (Art. 44): Vantaggi, Rischi e Limiti Applicativi
L’appalto integrato, disciplinato dall’art. 44 del D.Lgs. 36/2023 (il “Nuovo Codice dei Contratti Pubblici”), rappresenta una delle innovazioni più significative rispetto alla precedente normativa. Questo strumento consente alle stazioni appaltanti di affidare congiuntamente la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) approvato.
Si tratta di un ritorno importante, che supera il quasi totale divieto previsto dall’art. 59 del vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016), il quale era stato a sua volta sospeso in via transitoria per accelerare le opere PNRR e PNC. Con il D.Lgs. 36/2023, l’appalto integrato cessa di essere un’eccezione per diventare una modalità ordinaria di affidamento.
Sebbene i vantaggi in termini di celerità siano evidenti, la sua applicazione non è priva di insidie. Questa analisi si concentra sui rischi e limiti dell’appalto integrato, esaminando i recenti e stringenti paletti imposti dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato) e dalle autorità di vigilanza (ANAC e MIT), fondamentali per un corretto utilizzo dello strumento.
Indice dei Contenuti
L’Appalto Integrato nel Nuovo Codice: Vantaggi e Presupposti (Art. 44)
1.1 I vantaggi: semplificazione procedurale e responsabilità unitaria
Il legislatore ha reintrodotto l’appalto integrato principalmente per due ragioni:
- Semplificazione e Accelerazione: Accorpare le due fasi (progettazione esecutiva ed esecuzione) in un’unica gara riduce i tempi amministrativi ed elimina la potenziale discontinuità tra i diversi soggetti coinvolti. Questo è particolarmente rilevante per gli appalti complessi o finanziati da fondi con scadenze stringenti, come il PNRR.
- Responsabilità Unitaria: Affidare entrambe le prestazioni allo stesso operatore economico neutralizza, in capo alla Stazione Appaltante, il rischio derivante dalle “riserve”. L’appaltatore, avendo redatto egli stesso il progetto esecutivo, non può sollevare contestazioni relative a presunte carenze o errori progettuali, assumendosene la piena responsabilità.
1.2 I presupposti stringenti: Stazioni Appaltanti qualificate e la centralità del PFTE
L’utilizzo dell’appalto integrato non è indiscriminato, ma è subordinato a condizioni precise stabilite dall’Art. 44:
- Qualificazione della S.A.: L’Art. 44, comma 1, specifica che la facoltà di ricorrere all’appalto integrato è riservata esclusivamente alle stazioni appaltanti o enti concedenti qualificati. La qualificazione (disciplinata dall’Allegato II.4) è necessaria per gestire procedure complesse e garantire la capacità di controllo.
- Base Progettuale (PFTE): La gara non è bandita su un progetto definitivo (come nel vecchio codice), ma su un Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (PFTE) approvato dall’amministrazione. Questo richiede che il PFTE sia di altissima qualità e sufficientemente dettagliato da non lasciare incertezze sostanziali che potrebbero tradursi in varianti.
- Obbligo di Motivazione: La scelta deve essere esplicitamente motivata (Art. 44, c. 2), con particolare riferimento alle esigenze tecniche e al rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva.
- Esclusione Manutenzione Ordinaria: Lo strumento è esplicitamente vietato per gli appalti di opere di manutenzione ordinaria (Art. 44, c. 1).
Box Normativo: Art. 44 D.Lgs. 36/2023 – Appalto Integrato (Estratti)
Comma 1: “Negli appalti di lavori, con la decisione di contrarre, la stazione appaltante o l’ente concedente, se qualificati, può stabilire che il contratto abbia per oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Tale facoltà non può essere esercitata per gli appalti di opere di manutenzione ordinaria.”
Comma 2: “La stazione appaltante o l’ente concedente motiva la scelta di cui al comma 1 con riferimento alle esigenze tecniche, tenendo sempre conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto.”
Comma 3: “Quando il contratto è affidato ai sensi del comma 1, gli operatori economici devono possedere i requisiti prescritti per i progettisti, oppure avvalersi di progettisti qualificati, da indicare nell’offerta, o partecipare in raggruppamento con soggetti qualificati per la progettazione.”
Comma 4: “L’offerta è valutata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa… L’offerta indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori.”
Comma 5: “L’esecuzione dei lavori può iniziare solo dopo l’approvazione, da parte della stazione appaltante, del progetto esecutivo, il cui esame è condotto ai sensi dell’articolo 42.”
Approfondimento: L’Istituto dell’Avvalimento
L’appalto integrato permette di avvalersi di progettisti esterni. Per capire come funziona l’istituto dell’avvalimento nel nuovo Codice Appalti 2023, consulta la nostra guida completa.
Il Divieto di Richiedere il Progetto Esecutivo in Sede di Offerta
Uno dei rischi applicativi più frequenti nell’appalto integrato è la confusione, da parte della Stazione Appaltante, tra “contenuto dell’offerta” e “oggetto del contratto”. L’Art. 44 stabilisce che il contratto ha per oggetto l’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione.
Spesso, tuttavia, le S.A. richiedono ai concorrenti di presentare il progetto esecutivo (o elaborati molto avanzati dello stesso) già all’interno dell’offerta tecnica, al fine di valutarne la qualità. Questa prassi, sebbene diffusa, è stata recentemente censurata in modo netto dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
2.1 L’intervento ANAC: contrasto con i principi di risultato e accesso al mercato
Con il parere di precontenzioso n. 506 del 6 novembre 2024, l’ANAC ha stabilito l’illegittimità della richiesta di presentazione del progetto esecutivo in sede di gara. L’Autorità ha chiarito che tale richiesta, oltre a non essere conforme alla normativa, viola tre principi cardine del Nuovo Codice:
- Principio del Risultato (Art. 1): La richiesta dilata enormemente i tempi di gara (sia per la preparazione delle offerte che per la loro valutazione) e sacrifica la concorrenza, senza una reale necessità.
- Principio dell’Accesso al Mercato (Art. 3): Richiedere un progetto esecutivo completo in offerta impone oneri economici e temporali sproporzionati, scoraggiando la partecipazione, specialmente delle piccole e medie imprese.
- Divieto di Prestazioni d’Opera Intellettuale Gratuita (Art. 8): Per tutti gli operatori non aggiudicatari, la redazione di un progetto esecutivo si tradurrebbe in una prestazione professionale complessa resa gratuitamente, in palese violazione della norma.
In sintesi, l’ANAC chiarisce che il progetto esecutivo è la prestazione contrattuale che l’aggiudicatario dovrà redigere dopo la stipula, non un elaborato da valutare prima.
Box 1 – Parere ANAC n. 506 del 6 novembre 2024: Il Divieto
La Massima: “Nell’ambito di un appalto integrato, la redazione del progetto esecutivo costituisce l’oggetto dell’obbligazione contrattuale, sicché la richiesta della presentazione, in sede di offerta tecnica, del progetto esecutivo, oltre a confliggere con il dato normativo, si pone in contrasto con i principi del risultato, dell’accesso al mercato e del divieto di opera professionale gratuita, di cui agli artt. 1, 3 e 8 del Codice.”
In sintesi: L’Autorità ha ritenuto che la richiesta di presentare il progetto esecutivo in offerta non fosse conforme e ha imposto alla Stazione Appaltante di annullare in autotutela la procedura di gara.
Schema 1: Appalto Integrato – Bilancio Vantaggi vs. Rischi
Vantaggi (Art. 44)
- Semplificazione Procedurale: Unica gara per progettazione esecutiva ed esecuzione.
- Responsabilità Unitaria: L’appaltatore si assume la piena responsabilità del progetto esecutivo, neutralizzando le riserve per errori progettuali.
- Accelerazione Tempi: Forte spinta alla celerità, cruciale per le opere PNRR e PNC.
- Trasferimento Rischio: Il rischio della progettazione esecutiva si sposta dalla S.A. all’appaltatore.
Rischi e Limiti (Giurisprudenza e ANAC)
- Perdita di Controllo (S.A.): Rischio di dequalificazione del progetto se la S.A. non vigila sull’operato dell’appaltatore.
- PFTE Carente: Se il PFTE a base di gara è debole, l’appaltatore ha margini eccessivi per modificare l’opera, spesso a scapito della qualità.
- Costi Elevati (Concorrenti): Rischio di barriere all’ingresso e violazione del divieto di prestazioni gratuite (vedi Parere ANAC 506/2024).
- Complessità Verifiche: Necessità di una “doppia verifica” da enti accreditati per appalti sopra soglia (Parere MIT 3289/2025).
La Verifica della Progettazione: I Chiarimenti del MIT
Un altro limite applicativo cruciale riguarda la verifica della progettazione. L’art. 42, comma 1, del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che, in caso di appalto integrato, la verifica del PFTE deve essere completata prima dell’avvio della gara, mentre la verifica del progetto esecutivo (redatto dall’aggiudicatario) deve essere completata prima dell’inizio dei lavori.
Tuttavia, sono sorti dubbi interpretativi su chi dovesse svolgere questa verifica, specialmente per gli appalti di importo rilevante. L’Allegato I.7 del Codice (art. 34, co. 2, lett. a) prevede infatti che per i lavori di importo pari o superiore alla soglia europea (attualmente 5.538.000 euro) nell’appalto integrato, la verifica debba essere affidata a organismi di controllo accreditati.
3.1 La “doppia verifica” obbligatoria negli appalti sopra soglia
La questione, dirimente sul piano operativo, è stata chiarita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il Parere n. 3289 del 27 febbraio 2025. Il MIT, rispondendo a un quesito specifico, ha confermato la necessità di una “doppia verifica” da parte di soggetti accreditati per gli appalti integrati sopra soglia.
Questo significa che le Stazioni Appaltanti devono obbligatoriamente affidare a organismi esterni accreditati ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020 sia la verifica del PFTE (prima della gara) sia la verifica del progetto esecutivo (redatto dall’aggiudicatario). Si tratta di un onere procedurale ed economico significativo, posto a garanzia della qualità tecnica e della conformità normativa dell’intervento, che rafforza i controlli proprio laddove la S.A. “perde” il controllo diretto della progettazione esecutiva.
Box 2 – Parere MIT n. 3289 del 27/02/2025: La Doppia Verifica
Il Quesito: “Si chiede se nel caso di appalto integrato di importo pari o superiore ad € 5.538.000, debbano essere verificati dai soggetti accreditati […] sia il PFTE mandato in gara […] che il progetto esecutivo scaturente da detto appalto integrato.”
La Risposta del MIT: “Relativamente alla questione in esame, si ricorda che l’art 42 comma 1 d.lgs 36/2023 […] prevede espressamente che ‘in caso di affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione […] la verifica del progetto di fattibilità tecnico-economica è completata prima dell’avvio della procedura di affidamento e la verifica del progetto esecutivo redatto dall’aggiudicatario è effettuata prima dell’inizio dei lavori.’ […] Pertanto entrambi i livelli di progettazione devono essere sottoposti a verifica da parte dei soggetti accreditati di cui all’art.34 comma 2 lettera a) dell’allegato I.7. La risposta alla prima domanda è affermativa.”
Appalto Integrato, Rischi e Limiti nella Gestione della Gara
I rischi e i limiti dell’appalto integrato non si esauriscono nella fase di impostazione della gara, ma emergono con forza durante il suo svolgimento. La giurisprudenza amministrativa recente ha dovuto affrontare due questioni operative complesse: la sorte del “progettista indicato” che perde i requisiti e la gestione delle omissioni dichiarative da parte dell’aggiudicatario.
Approfondimento: I Raggruppamenti Temporanei (RTI)
Il D.Lgs. 36/2023 ha riformato la disciplina dei RTI. Scopri le novità sull’art. 68 e sulla modificabilità soggettiva in questa analisi completa.
4.1 La Sostituzione del “Progettista Indicato”: Analisi della Sentenza n. 7496/2024
L’art. 44, comma 3, prevede che l’operatore economico possa “avvalersi di progettisti qualificati, da indicare nell’offerta”. Cosa accade se, in corso di gara o dopo l’aggiudicazione, questo soggetto perde i requisiti?
La giurisprudenza ha operato una distinzione fondamentale tra il “progettista associato” (in RTI) e il “progettista indicato”. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7496 del 9 settembre 2024, ha chiarito che il “progettista indicato” non è un concorrente, ma un “professionista esterno” o un “ausiliario”. Di conseguenza, la sua eventuale perdita dei requisiti (o la sua sostituzione) non comporta l’esclusione automatica dell’operatore economico.
Tuttavia, il CdS ha fissato un limite invalicabile: la sostituzione è ammissibile solo se non comporta una modifica sostanziale dell’offerta. Se l’offerta tecnica, e il relativo punteggio, sono stati determinati in modo significativo dall’esperienza o dalle capacità specifiche del progettista originario (ad esempio, per servizi affini valutati con punteggio discrezionale), la sua sostituzione è preclusa perché altererebbe la par condicio.
Box 3 – Giurisprudenza: CdS, Sez. V, n. 7496/2024 (Sostituzione Progettista)
Il Principio: Il “progettista indicato” (ex art. 44) non è un concorrente, ma un professionista esterno. La sua sostituzione in caso di perdita dei requisiti è ammissibile, ma solo a condizione che non si configuri come una modifica sostanziale dell’offerta.
Il Limite: “Nelle ipotesi in cui la sostituzione del progettista ‘indicato’ comporti, come in questo caso, la modifica sostanziale dell’offerta, tale sostituzione deve ritenersi preclusa”. Ciò accade quando il punteggio dell’offerta tecnica è direttamente collegato all’esperienza specifica (es. servizi affini) del progettista originario.
Approfondimento: Avvalimento e Consorzi Stabili
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4.2 Omissioni e Sanatorie: Il Principio del Risultato e il Soccorso Istruttorio (Sent. n. 1425/2025)
Un altro rischio comune è la gestione delle omissioni dichiarative. Cosa succede se l’aggiudicatario ha omesso, ad esempio, di presentare la dichiarazione sul possesso dei requisiti di un revisore legale o di un institore?
In passato, un vizio formale di questo tipo avrebbe potuto portare all’esclusione. Il Nuovo Codice, tuttavia, è imperniato sui principi di Risultato (Art. 1) e Fiducia (Art. 2). Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1425 del 20 febbraio 2025, ha fornito un’interpretazione estensiva del soccorso istruttorio (Art. 101).
I giudici hanno stabilito che un’omissione dichiarativa non sanata durante la gara (e scoperta solo dopo l’aggiudicazione) può essere sanata anche “postuma”. La Stazione Appaltante, in autotutela, può sospendere l’efficacia dell’aggiudicazione, acquisire le dichiarazioni mancanti e, verificato che il requisito era comunque posseduto *sostanzialmente* al momento della gara, confermare l’aggiudicazione. L’esclusione è un’extrema ratio: ciò che conta è il possesso effettivo del requisito, non il formalismo della dichiarazione.
Box 4 – Giurisprudenza: CdS, Sez. V, n. 1425/2025 (Soccorso Istruttorio e Risultato)
Il Principio: “Si assiste, invero, ad un’evoluzione della disciplina in tema di evidenza pubblica sempre più attenta ai profili di sostanza piuttosto che di forma”. Un’omissione dichiarativa (es. mancata dichiarazione del revisore legale) non comporta l’esclusione automatica se il requisito è sostanzialmente posseduto.
La Sanatoria Postuma: Il CdS ha ritenuto legittimo l’operato della S.A. che, dopo l’aggiudicazione (e a seguito del ricorso), ha sospeso l’efficacia, richiesto le dichiarazioni mancanti, verificato l’assenza di cause di esclusione e confermato l’aggiudicazione. L’esito della gara può essere disatteso “solo nel caso in cui sia accertata un’effettiva causa di esclusione”.
Schema 2: Progettista Associato vs. Progettista Indicato (Rif. CdS 7496/2024)
Progettista ASSOCIATO (in RTI)
- Natura Giuridica: È un concorrente (mandante o mandatario) a tutti gli effetti.
- Requisiti: Utilizzati per la qualificazione cumulativa del RTI.
- Sostituzione: Ammessa solo nei casi eccezionali di modifica soggettiva del RTI (es. perdita requisiti generali ex Art. 97).
Progettista INDICATO (Art. 44 c.3)
- Natura Giuridica: Non è concorrente. È un “professionista esterno” o “ausiliario” dell’impresa.
- Requisiti: Deve possederli autonomamente (non si cumulano).
- Sostituzione: Ammessa se perde i requisiti, purché non si modifichi l’offerta tecnica in modo sostanziale.
Altri Profili Applicativi: Continuità Progettuale e PFTE
Un ulteriore profilo di attenzione riguarda il rapporto tra i diversi livelli di progettazione e i soggetti che li redigono. Il vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016) conteneva, all’art. 24, comma 7, un divieto generale (pur con eccezioni) per gli affidatari di incarichi di progettazione di partecipare agli appalti per l’esecuzione dei lavori progettati.
Questo divieto mirava a prevenire conflitti di interesse e a garantire l’imparzialità del progettista, anche in vista di un suo potenziale ruolo nella direzione lavori. Ci si è chiesti se un principio analogo potesse applicarsi al rapporto tra chi redige il PFTE e chi, successivamente (nell’ambito dell’appalto integrato o meno), redige il progetto esecutivo.
5.1 La continuità tra PFTE e Progetto Esecutivo: la Sentenza n. 3007/2024
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3007 del 2 aprile 2024, ha affrontato proprio questo tema, chiarendo la differenza tra le due situazioni. I giudici hanno ribadito che il divieto ex art. 24, c. 7 del vecchio Codice riguarda esclusivamente il rapporto tra progettazione ed esecuzione dei lavori e non si applica ai rapporti tra diversi livelli di progettazione.
Anzi, il Codice (sia il vecchio all’art. 23, c. 12, sia il nuovo all’art. 41, c. 8) esprime un principio diametralmente opposto: quello della “continuità della progettazione”. È preferibile, per garantire omogeneità e coerenza, che sia lo stesso soggetto a sviluppare i diversi livelli progettuali (dal PFTE all’esecutivo). L’affidamento disgiunto è possibile, ma deve essere motivato e il nuovo progettista deve accettare l’attività precedente.
Pertanto, non solo non esiste un divieto per chi ha redatto il PFTE di partecipare alla gara per la progettazione esecutiva (o all’appalto integrato che la include), ma questa eventualità è vista con favore dal legislatore, in un’ottica di efficienza e coerenza tecnica.
Schema 3: Il Flusso di Gara Corretto dell’Appalto Integrato (Art. 44)
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Decisione S.A. (Qualificata): Motivazione della scelta dell’appalto integrato (Art. 44, c. 2).
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Approvazione PFTE: Il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica deve essere validato e approvato.
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Verifica PFTE: Prima della gara. Obbligatoria da ente accreditato se importo ≥ soglia UE (Parere MIT 3289/2025).
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Indizione Gara: Criterio OEPV obbligatorio (Art. 44, c. 4). Divieto di richiedere il Progetto Esecutivo in offerta (ANAC 506/2024).
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Aggiudicazione: All’operatore economico che presenta la migliore offerta (qualità/prezzo).
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Sviluppo Progetto Esecutivo: A cura dell’aggiudicatario, sulla base del PFTE.
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Verifica Progetto Esecutivo: Prima dell’inizio lavori. Obbligatoria da ente accreditato se importo ≥ soglia UE (Parere MIT 3289/2025).
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Approvazione Progetto Esecutivo: Da parte della Stazione Appaltante (Art. 44, c. 5).
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Avvio Lavori.
Conclusioni: Bilanciare Efficienza e Legalità
L’appalto integrato, reintrodotto come strumento ordinario dall’Art. 44 del D.Lgs. 36/2023, offre indubbie potenzialità per accelerare la realizzazione delle opere pubbliche, specialmente in contesti complessi o legati a tempistiche stringenti come quelle del PNRR. La semplificazione procedurale e l’attribuzione di una responsabilità unitaria all’appaltatore sono i suoi punti di forza principali.
Tuttavia, l’analisi dei recenti interventi giurisprudenziali e dei pareri delle Autorità di settore evidenzia come l’applicazione di questo istituto sia costellata di rischi e limiti significativi. La Stazione Appaltante deve navigare con estrema cautela tra l’esigenza di celerità e il rispetto inderogabile dei principi di legalità, concorrenza e trasparenza.
Il divieto posto dall’ANAC di richiedere il progetto esecutivo in offerta, l’obbligo di doppia verifica su PFTE e progetto esecutivo chiarito dal MIT per gli appalti sopra soglia, e le precisazioni del Consiglio di Stato sulla sostituibilità del progettista indicato e sull’applicazione estensiva del soccorso istruttorio in ottica antiformalistica, delineano un quadro in cui la sostanza prevale sulla forma, ma sempre entro confini ben definiti.
L’efficacia dell’appalto integrato dipenderà, in ultima analisi, dalla capacità delle Stazioni Appaltanti qualificate di predisporre PFTE di elevata qualità, di motivare adeguatamente la scelta dello strumento e di esercitare un controllo rigoroso sull’operato dell’aggiudicatario, bilanciando così le promesse di efficienza con la necessaria tutela dell’interesse pubblico e della corretta competizione sul mercato.
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