Compatibilità paesaggistica in sanatoria: quando è ammessa?
La cura e la salvaguardia del territorio italiano impongono regole severe e vincoli stringenti a chiunque intenda eseguire opere edilizie in aree di pregio storico, naturale o panoramico. Quando realizzi un intervento in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico senza aver preventivamente richiesto e ottenuto l’autorizzazione dell’autorità competente, ti trovi di fronte a una situazione di illegalità che rischia di compromettere la stabilità stessa del tuo immobile. La legge prevede sanzioni incisive che possono culminare nell’ordine di demolizione e nella rimessione in pristino dello stato dei luoghi a tue esclusive spese, oltre a pesanti conseguenze di natura penale.
Il punto critico su cui si infrangono le speranze di molti proprietari risiede nel rigido divieto posto dall’articolo 146, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che esclude categoricamente il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in via postuma, cioè a lavori già ultimati o avviati. L’unica via di salvezza prevista dal nostro ordinamento per regolarizzare un intervento già compiuto è l’accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria disciplinato dall’articolo 167, commi 4 e 5, del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Si tratta tuttavia di una procedura eccezionale, soggetta a un elenco tassativo di presupposti legali e caratterizzata da un divieto quasi insuperabile: l’impossibilità assoluta di sanare qualsiasi creazione o incremento di volumi e superfici utili.
In questa guida operativa analizziamo nel dettaglio i presupposti indispensabili per richiedere la sanatoria paesaggistica, chiarendo cosa prevede la disciplina ordinaria, come si calcolano i volumi vietati secondo i giudici amministrativi e penali, quali poteri spettano alla Soprintendenza e come si coordina questo istituto con le novità introdotte dal recente Decreto Salva Casa. Se hai ricevuto una contestazione o desideri regolarizzare una difformità sul tuo immobile vincolato, comprendere i confini precisi tra opere sanabili e abusi insanabili ti consentirà di scegliere la strategia difensiva più efficace prima che l’amministrazione avvii l’azione demolitoria.
In Sintesi: Punti Chiave
- Divieto Generale di Autorizzazione Postuma: L’art. 146 comma 4 del D.Lgs. 42/2004 vieta di rilasciare autorizzazioni ordinarie dopo la realizzazione dei lavori; l’unico rimedio postumo consentito dal Codice è l’accertamento di compatibilità paesaggistica.
- Tassatività dell’Articolo 167: La compatibilità ordinaria è ammessa solo per tre ipotesi chiuse: assenza di nuovi volumi o superfici utili, impiego di materiali difformi rispetto al titolo e lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria.
- Nozione Paesaggistica di Volume: Nel diritto del paesaggio non contano le definizioni urbanistiche di volume tecnico o interrato; qualsiasi trasformazione fisica percepibile o creazione di spazio utile prefigura un volume insanabile ex art. 167.
- Inesistenza del Silenzio Assenso: Se la Soprintendenza non risponde entro il termine di 90 giorni, non si forma alcun assenso tacito; l’organo statale perde solo il carattere vincolante del parere, ma il Comune non può mai sanare opere vietate.
- Coordinamento con il Salva Casa: Il nuovo art. 36-bis del Testo Unico Edilizia apre uno spiraglio per le difformità parziali con incremento di volume, ma impone un parere vincolante della Soprintendenza e una duplice sanzione economica.
Indice dei Contenuti
1. Il divieto di autorizzazione postuma e la compatibilità paesaggistica in sanatoria
Il principio fondante su cui poggia l’intera legislazione a difesa del paesaggio è l’esigenza di una valutazione preventiva da parte della pubblica amministrazione. Quando intendi modificare l’aspetto esteriore di un fabbricato o la conformazione di un terreno ricadente in un’area sottoposta a vincolo, devi necessariamente sottoporre il progetto al vaglio preliminare dell’ente competente, prima di posare anche solo il primo mattone. Se questa regola venisse meno, la tutela ambientale degraderebbe a un mero controllo contabile a posteriori, favorendo la proliferazione incontrollata di interventi edilizi speculativi. Per questa ragione, il legislatore statale ha voluto blindare il sistema con un presidio rigoroso: l’articolo 146, comma 4, del Codice dei beni culturali sancisce espressamente che l’autorizzazione paesaggistica non può mai essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. Chi edifica senza il previo assenso si trova dunque in una posizione di radicale illiceità. Esiste tuttavia un ristretto sentiero normativo, delineato dall’articolo 167 dello stesso decreto, che consente di evitare la demolizione a condizioni eccezionali e circoscritte.
1.1 Come funziona l’accertamento postumo di compatibilità?
L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica è un rimedio straordinario che consente di regolarizzare a posteriori esclusivamente le opere minori realizzate in zona vincolata, a condizione che non abbiano generato nuovi volumi o superfici utili e previo pagamento di una sanzione pecuniaria.
Se ti trovi ad aver eseguito lavori senza la preventiva autorizzazione paesaggistica, non puoi richiedere un’autorizzazione ordinaria retroattiva. Puoi unicamente attivare lo speciale procedimento di compatibilità paesaggistica in sanatoria disciplinato dall’articolo 167, commi 4 e 5, del D.Lgs. 42/2004. Questo meccanismo ha una natura giuridica profondamente diversa rispetto al titolo edilizio: non cancella retroattivamente l’illiceità iniziale dell’intervento, ma valuta se l’opera, per come è stata concretamente realizzata, risulti ecologicamente e visivamente compatibile con i valori tutelati dal vincolo.
Per accedere a questo canale riparatorio, devi presentare un’apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo (generalmente il Comune delegato o la Regione), corredata da una perizia tecnica giurata e da una documentazione fotografica dettagliata dello stato dei luoghi. L’amministrazione esamina la conformità dei lavori rispetto agli obiettivi di tutela del piano paesaggistico e, solo se l’esito è favorevole, trasmette il fascicolo alla Soprintendenza per il parere obbligatorio.
Se l’opera supera positivamente il vaglio di compatibilità, non ottieni comunque il beneficio a titolo gratuito. Il legislatore esige infatti il pagamento di un’indennità pecuniaria risarcitoria equivalente al maggior valore arrecato all’immobile oppure al danno ambientale causato, determinato da una specifica perizia di stima tecnica. Tale sanzione pecuniaria si affianca all’eventuale oblazione urbanistica e non può mai essere inferiore al minimo edittale stabilito dalla legge. Se invece l’intervento non rientra nelle ipotesi ammesse o riceve un giudizio negativo di impatto ambientale, l’autorità amministrativa ha l’obbligo inderogabile di emettere l’ordine di rimessione in pristino, imponendoti la demolizione totale dell’opera abusiva entro un termine perentorio.
Focus Normativo — L’articolo 167, commi 4 e 5, del D.Lgs. 42/2004
L’articolo 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio stabilisce una rigorosa deroga al divieto di autorizzazione postuma. Il comma 4 consente al proprietario, possessore o detentore dell’immobile di presentare domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica esclusivamente per: a) lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) impiego di materiali difformi da quelli prescritti; c) lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria. Il comma 5 disciplina il procedimento: l’ente competente deve pronunciarsi entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro novanta giorni. In caso di esito positivo, il trasgressore è tenuto al pagamento di una sanzione pecuniaria determinata previa perizia di stima; in caso di diniego, si applica l’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
1.2 Quali sono le opere tassativamente ammesse all’accertamento postumo?
La legge ammette alla sanatoria paesaggistica soltanto tre fattispecie tassative: gli interventi che non creano nuove superfici o volumi, l’utilizzo di materiali difformi rispetto a quelli autorizzati e le manutenzioni ordinarie o straordinarie.
Moltissimi proprietari commettono il grave errore di ritenere che la sanatoria paesaggistica sia sempre accessibile per qualsiasi piccolo abuso, purché l’opera sia ben inserita nel contesto naturale o non visibile dalla pubblica via. La realtà giuridica è diametralmente opposta. L’elenco previsto dal comma 4 dell’articolo 167 costituisce un numero chiuso insuperabile: non ammette interpretazioni analogiche o estensive da parte dei Comuni o dei tribunali. Se l’intervento che hai realizzato non rientra perfettamente in una delle tre categorie legali, l’amministrazione non ha alcun potere discrezionale di perdonare l’abuso e deve respingere l’istanza.
La prima categoria comprende gli interventi realizzati in assenza o difformità dal titolo che non hanno determinato creazione di superfici utili o volumi, né aumento di quelli legittimamente autorizzati. Rientrano in questo gruppo, ad esempio, le modifiche interne che non variano la sagoma o la superficie calpestabile, le aperture o spostamenti di finestre su prospetti secondari conformi allo stile architettonico, o la ripavimentazione di cortili esterni con materiali compatibili.
La seconda categoria riguarda l’impiego di materiali diversi da quelli prescritti nel titolo autorizzativo originario. Immagina il caso in cui il progetto approvato prevedesse infissi in legno massello color noce e tu abbia invece montato infissi in alluminio a taglio termico di tonalità leggermente differente, oppure tu abbia posato un rivestimento in pietra locale con una posa differente da quella pattuita. In queste ipotesi, l’alterazione non genera nuova cubatura ma tocca unicamente la componente materica e cromatica, rendendo l’abuso pienamente sanabile.
La terza categoria copre i lavori configurabili come interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001). È il caso del rifacimento del manto di copertura di un tetto con tegole tradizionali, della sostituzione delle grondaie o del consolidamento strutturale di muri perimetrali che non alterino i volumi preesistenti. Se invece l’intervento travalica questi confini e sconfina nella ristrutturazione edilizia pesante o nella nuova costruzione, il canale ordinario dell’articolo 167 resta irrimediabilmente sbarrato.
Opere Ammesse vs Opere Insanabili ex Art. 167 D.Lgs. 42/2004
2. Il nodo insormontabile dei volumi e delle superfici utili
Comprendere cosa costituisca realmente un “volume” o una “superficie utile” nel diritto paesaggistico è il passaggio più delicato per chiunque affronti una procedura di regolarizzazione. Nel settore urbanistico ed edilizio ordinario, i regolamenti comunali prevedono spesso franchigie, scomputi o definizioni di comodo che escludono dal computo della volumetria i cosiddetti volumi tecnici, gli spazi accessori, i sottotetti non abitabili o i manufatti interrati. Molti cittadini e tecnici ritengono erroneamente che tali esenzioni valgano anche di fronte alla tutela del paesaggio. La giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato ha invece chiarito che la nozione paesaggistica di volume è del tutto autonoma e incomparabilmente più severa: qualsiasi opera che comporti una modificazione permanente dello stato dei luoghi, creando una cavità chiusa o uno spazio fruibile non preesistente, rappresenta una violazione insanabile. Non importa se l’opera non è visibile dalla strada o se è collocata sotto il livello originario del terreno: se c’è alterazione volumetrica, scatta l’arresto procedimentale.
2.1 Quali motivi impediscono la sanatoria ordinaria per verande, tettoie e scavi?
La chiusura di verande, balconi e porticati non può mai ottenere la compatibilità paesaggistica ordinaria poiché crea una superficie utile supplementare e un volume chiuso stabile, elementi che la legge vieta espressamente di sanare a posteriori.
Quante volte capita di voler sfruttare meglio lo spazio esterno della propria casa installando vetrate scorrevoli su un portico o chiudendo una tettoia con serramenti fissi per ricavarne un soggiorno estivo? Sul piano pratico sembra un intervento modesto e reversibile, ma agli occhi del legislatore paesaggistico questa modifica costituisce una vera e propria trasformazione urbanistico-ambientale. La chiusura di uno spazio aperto mediante pareti o infissi, anche se trasparenti, determina la nascita di un nuovo organismo edilizio dotato di un volume autonomo e di una superficie utile calpestabile che prima non esisteva.
A chiarire l’assoluta insanabilità di queste opere è intervenuto in modo inequivocabile il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, Sezione Giurisdizionale con sede in Palermo, con la sentenza n. 412 del 2025. Nel contenzioso originatosi nel Comune di Trabia, il proprietario aveva chiuso con una solida struttura in muratura un terrazzo coperto al primo piano aperto su tre lati, ricavandone una vera e propria stanza abitabile con incremento di superficie utile e volumetria, realizzando contestualmente un balcone aggettante e un autonomo fabbricato pertinenziale in muratura con tetto in legno adibito a cucina esterna e barbecue. L’interessato sosteneva che le opere costituissero varianti non essenziali inferiori al 20% della cubatura ai sensi della legge urbanistica regionale siciliana. I giudici di Palazzo Spada a Palermo hanno respinto l’appello, ribadendo che la creazione di superficie utile e volumetria rende la sanatoria paesaggistica ordinaria totalmente impraticabile.
La pronuncia ha scolpito due principi cardine: in primo luogo, le disposizioni regionali sulle varianti edilizie o sulle tolleranze non possono in alcun modo derogare ai divieti statali inderogabili posti dall’articolo 167 del Codice dei beni culturali a tutela del paesaggio. In secondo luogo, l’accertamento di compatibilità paesaggistica costituisce un presupposto autonomo e pregiudiziale rispetto al permesso di costruire in sanatoria: in difetto del previo assenso paesaggistico, il Comune non ha neppure il potere di vagliare la conformità urbanistica dell’intervento ed è vincolato all’adozione dell’ordine di demolizione.
Esempio Pratico — La chiusura della veranda in area sottoposta a vincolo
Il Caso
Marco possiede una villetta in una rinomata zona costiera soggetta a vincolo paesaggistico. Per proteggere il portico di 25 metri quadri dal vento marino e utilizzarlo nei mesi invernali, installa una struttura in alluminio con ampie vetrate scorrevoli, creando una piacevole zona living chiusa. Due anni dopo, a seguito di un sopralluogo della polizia locale, riceve una contestazione di abuso edilizio e paesaggistico.
La Norma Applicabile
L’articolo 167, comma 4, lettera a), del D.Lgs. 42/2004 consente l’accertamento postumo esclusivamente per le opere che non abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati. La creazione di uno spazio chiuso abitabile rientra a pieno titolo nella nozione di superficie utile.
La Soluzione
L’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata da Marco viene respinta con provvedimento vincolato. Per evitare l’avvio della procedura penale e la sanzione pecuniaria maggiorata, Marco deve rimuovere spontaneamente le vetrate e i serramenti entro novanta giorni dall’ordine di rimessione in pristino, ripristinando la conformazione originaria del porticato aperto.
2.2 Cosa rischia chi trasforma un locale interrato con sbancamento del terreno?
Chi realizza scavi o sbancamenti del suolo trasformando un vano interrato in una volumetria fuori terra commette un reato paesaggistico non sanabile e subisce l’ordine penale di rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Un altro espediente costruttivo molto diffuso riguarda lo sbancamento del terreno naturale attorno a cantine o garage seminterrati, con l’obiettivo di aprire porte, finestre e rendere gli ambienti luminosi e abitabili. Molti ritengono che, non avendo innalzato il tetto del fabbricato, non si sia generato alcun volume aggiuntivo. Questa convinzione è radicalmente errata e conduce a conseguenze drammatiche sia sul piano amministrativo che su quello penale. Quando asporti terra per portare alla luce pareti prima interrate, modifichi permanentemente l’orografia del colle o del terreno e generi una nuova volumetria emersa che prima non impattava sul paesaggio.
La Corte di Cassazione penale, con la sentenza n. 1258 dell’11 gennaio 2024, ha affrontato proprio questa fattispecie, chiarendo che l’ordine di demolizione e rimessione in pristino impartito con sentenza di condanna penale non può essere sospeso o revocato invocando istanze di sanatoria palesemente inammissibili. Nel caso di specie, il responsabile aveva realizzato uno sbancamento con scavo attorno a un piano seminterrato, trasformandolo in un edificio completamente fuori terra e invocando poi la compatibilità paesaggistica. Gli Ermellini hanno ribadito che la presenza di nuova cubatura esclude in radice l’applicazione dell’articolo 167 del D.Lgs. 42/2004.
L’aspetto più critico evidenziato dalla Suprema Corte riguarda l’inutilità dei tentativi dilatori. Quando un’opera presenta volumi abusivi non sanabili, la presentazione di una domanda al Comune non produce alcun effetto sospensivo sull’ordine di rimessione in pristino emanato dal giudice dell’esecuzione penale. L’interessato rischia così non solo la perdita materiale delle opere realizzate con ingenti investimenti, ma anche l’esecuzione coattiva della demolizione da parte della Procura della Repubblica a spese del condannato.
Focus Giurisprudenziale — Sbancamento, trasformazione di interrato in volume fuori terra e divieto di sanatoria paesaggistica
La sentenza: Cassazione penale, Sezione III, n. 1258 dell’11 gennaio 2024
Il caso. I proprietari di un immobile ricadente in area vincolata erano stati condannati in via definitiva per violazioni edilizie e ambientali a seguito della realizzazione di importanti opere abusive. L’intervento consisteva nello sbancamento del terreno e nello scavo circostante il manufatto, con trasformazione di un piano originariamente seminterrato in un corpo di fabbrica totalmente fuori terra, con piano di calpestio allineato al terreno modificato. Gli interessati hanno proposto ricorso per Cassazione contro l’ordinanza del 15 maggio 2023 della Corte di Appello di Salerno, quale giudice dell’esecuzione, che aveva rigettato l’istanza di revoca o sospensione dell’ordine di rimessione in pristino, eccependo di aver chiesto la concessione di un termine per depositare istanza di compatibilità paesaggistica presso la Soprintendenza.
La questione. Se lo sbancamento del terreno e la trasformazione di ambienti interrati in superfici fuori terra costituisca creazione di nuova volumetria o superficie utile, e se la pendenza o prospettazione di una sanatoria paesaggistica postuma ex art. 167 D.Lgs. 42/2004 possa giustificare la revoca o sospensione dell’ordine penale di demolizione e ripristino.
La decisione della Corte. La Corte di Cassazione penale ha dichiarato inammissibile il ricorso, condannando i ricorrenti al pagamento delle spese processuali. I Supremi Giudici hanno chiarito che, eccettuate le limitate fattispecie previste dal comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs. 42/2004 per i cosiddetti abusi minori (assenza di superfici utili o volumi, materiali difformi e manutenzioni), in presenza di vincolo paesaggistico vige il divieto generale di autorizzazione postuma ex art. 146; pertanto, di fronte a opere che generano nuova cubatura, la richiesta di sanatoria è priva di qualsiasi fondamento giuridico e non produce alcun effetto estintivo dei reati né impedisce l’esecuzione dell’ordine di rimessione in pristino.
Il principio di diritto. Nel diritto paesaggistico, la modificazione dell’orografia del terreno mediante scavo o sbancamento che renda fruibile e fuori terra una volumetria prima interrata costituisce creazione di nuovo volume e superficie utile, risultando insanabile ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5, del D.Lgs. 42/2004; l’eventuale istanza di compatibilità paesaggistica presentata per tali opere è manifestamente inammissibile e non sospende l’ordine penale di demolizione e rimessione in pristino.
Cosa significa in pratica per te. Se hai realizzato scavi o sbancamenti per rendere abitabili cantine, garage o locali seminterrati in una zona tutelata, devi sapere che la legge non ti consente di regolarizzare l’opera tramite la sanatoria paesaggistica ordinaria. Presentare un’istanza al Comune sperando di bloccare l’ordine di demolizione penale o il procedimento dell’esecuzione è una mossa inutile e controproducente, che genera solo costi legali senza alcuna chance di successo. La sola via percorribile consiste nell’affidarsi a un legale esperto per valutare se l’opera possa rientrare nelle speciali tolleranze costruttive o nelle finestre del Salva Casa, oppure pianificare la rimozione mirata delle porzioni non assentibili.
3. Il procedimento amministrativo e il ruolo della Soprintendenza
L’iter procedurale per l’accertamento di compatibilità paesaggistica si articola attraverso una complessa dialettica tra l’amministrazione comunale o regionale, a cui è delegata la gestione del vincolo, e gli organi periferici del Ministero della Cultura, ovvero le Soprintendenze Archeologia, Belle Arti e Paesaggio. Non si tratta di una semplice formalità burocratica: l’ordinamento prevede termini scanditi con rigore e una ripartizione precisa delle competenze per evitare che gli enti locali possano accordare sanatorie compiacenti in spregio al valore primario dell’ambiente. Quando presenti l’istanza, avvii un procedimento che deve concludersi entro un termine complessivo di centottanta giorni. All’interno di questa finestra temporale, la Soprintendenza è chiamata a esprimere un parere che condiziona pesantemente le sorti del manufatto. È fondamentale comprendere il valore giuridico del decorso del tempo durante questa istruttoria, poiché molte convinzioni diffuse sul funzionamento del silenzio della pubblica amministrazione rischiano di trarre in inganno proprietari e professionisti.
3.1 Il silenzio della Soprintendenza equivale a un assenso tacito?
Il mancato rispetto del termine di novanta giorni da parte della Soprintendenza non genera mai silenzio assenso: l’organo statale perde soltanto il potere di rendere un parere vincolante, ma il Comune resta comunque obbligato ad applicare il divieto di sanatoria sui volumi.
In molti rami del diritto amministrativo e dell’edilizia privata, la scadenza infruttuosa dei termini procedimentali determina la formazione del silenzio assenso a favore del cittadino richiedente, secondo i principi generali stabiliti dalla Legge 241/1990. Nel campo della salvaguardia del paesaggio, tuttavia, vige una regola diametralmente opposta a tutela dell’articolo 9 della Costituzione: i beni ambientali e culturali godono di una protezione rafforzata che esclude automatismi favorevoli al trasgressore. Se la Soprintendenza competente non trasmette il proprio parere entro i novanta giorni previsti dall’articolo 167, comma 5, del D.Lgs. 42/2004, la pratica non si intende affatto approvata.
Il Consiglio di Stato, Sezione Seconda, con la sentenza n. 836 del 2026, ha fatto piena luce su questo delicato snodo procedimentale in relazione a un contenzioso sorto a Olbia, nella cornice di Porto Rotondo a Punta Lada. In quella vicenda, la società proprietaria aveva trasformato locali accessori e volumi tecnici interrati in un lussuoso centro benessere e SPA privata con sauna, palestra e idromassaggio dotati di aperture verso l’esterno, sostenendo che il decorso dei novanta giorni senza una pronuncia espressa della Soprintendenza avesse consolidato una fattispecie di assenso tacito, impedendo al Comune di respingere la domanda. I giudici di Palazzo Spada hanno smentito radicalmente questa tesi.
La sentenza ha chiarito che il decorso del termine comporta unicamente che il parere della Soprintendenza perde il suo carattere vincolante, degradando a parere meramente consultivo. L’ente locale è quindi legittimato a decidere in autonomia, ma non acquisisce alcun potere di sanare opere vietate dalla legge. Se l’intervento ha comportato la realizzazione di nuovi volumi o superfici utili, il Comune è tenuto a rigettare la domanda di accertamento postumo della compatibilità, convalidando l’ordine di rimessione in pristino.
Focus Giurisprudenziale — Termine di 90 giorni della Soprintendenza, inesistenza del silenzio assenso e divieto per volumi interrati
La sentenza: Consiglio di Stato, Sezione II, n. 836 del 2026
Il caso. La società proprietaria di una compendio immobiliare di pregio a Porto Rotondo (Comune di Olbia, località Punta Lada), in area sottoposta a vincolo paesaggistico di notevole interesse pubblico, aveva realizzato plurimi interventi edilizi abusivi. Tra questi spiccavano la trasformazione della casa del custode con demolizione della zona giorno e realizzazione di una veranda aperta, nonché la radicale trasformazione di volumi tecnici e sanitari interrati originariamente autorizzati in ampi locali arredati adibiti a lussuoso centro benessere e SPA privata (con idromassaggio, sauna, bagno turco, palestra e camera da letto), dotati di pareti parzialmente fuori terra e aperture finestrate visibili dall’esterno. Dopo il decorso di novanta giorni dall’inoltro degli atti alla Soprintendenza e il versamento di una sanzione provvisoriamente stimata, il Comune, recependo i successivi rilievi tecnici della Soprintendenza, respingeva la compatibilità paesaggistica e ordinava la demolizione delle opere per avvenuta creazione di volumi e superfici utili.
La questione. Se il decorso del termine di novanta giorni previsto per il parere della Soprintendenza dall’art. 167, comma 5, del D.Lgs. 42/2004 dia luogo alla formazione del silenzio assenso e se la qualificazione di locali cantinati, tecnici o accessori possa derogare al divieto di sanatoria paesaggistica per incremento volumetrico.
La decisione della Corte. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità del diniego di sanatoria e dell’ordine di demolizione. Il Collegio ha chiarito che il mancato parere della Soprintendenza entro novanta giorni non determina in alcun modo la formazione del titolo tacito per silentium, ma unicamente la perdita della natura vincolante del parere, il quale, ove tardivamente emesso, dovrà comunque essere autonomamente valutato dal Comune. Accertata la creazione di volumi stabili e superfici utili fruibili, l’ente locale aveva l’obbligo vincolato di negare l’accertamento postumo, essendo irrilevanti le previsioni del regolamento edilizio comunale che escludono i volumi tecnici o interrati dalla volumetria urbanistica.
Il principio di diritto. Nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167, commi 4 e 5, del D.Lgs. 42/2004, la mancata pronuncia della Soprintendenza entro il termine di novanta giorni dalla trasmissione degli atti non dà luogo ad alcun silenzio assenso, ma fa degradare il parere da vincolante a consultivo; l’autorità amministrativa procedente resta preclusa dal sanare interventi che abbiano realizzato nuova volumetria o superficie utile, restando irrilevante la loro natura pertinenziale, interrata o la qualificazione di volume tecnico nei regolamenti comunali.
Cosa significa in pratica per te. Non commettere l’errore di considerare una pratica di sanatoria paesaggistica accolta solo perché sono trascorsi diversi mesi dall’inoltro alla Soprintendenza senza ricevere alcuna comunicazione. Il silenzio dell’organo di tutela non ti protegge dall’ordine di demolizione. Se l’opera realizzata presenta aumenti di volume o trasformazioni di spazi accessori in ambienti fruibili, l’ente locale non potrà far altro che respingere la domanda non appena completerà l’esame del fascicolo. È indispensabile monitorare costantemente lo stato del procedimento con l’ausilio di un professionista qualificato per intervenire tempestivamente prima dell’adozione dell’atto di diniego definitivo.
Per approfondire
Scopri l’analisi dottrinale sui limiti del silenzio assenso in presenza di irregolarità e difformità edilizie. Leggi l’approfondimento su silenzio assenso e difformità urbanistiche.
3.2 Come si articola la procedura passo dopo passo?
L’iter di sanatoria paesaggistica si sviluppa in cinque fasi essenziali: domanda iniziale del privato, istruttoria dell’ente delegato, consultazione obbligatoria della Soprintendenza, determinazione dell’indennità risarcitoria e provvedimento conclusivo entro centottanta giorni.
La procedura ordinaria dettata dall’articolo 167, comma 5, del Codice dei beni culturali richiede una meticolosa preparazione documentale. L’istanza non può essere generica: deve contenere una relazione paesaggistica dettagliata redatta da un tecnico abilitato (architetto, ingegnere o geometra), i rilievi geometrici precisi dello stato legittimo e dello stato di fatto, la documentazione fotografica panoramica e l’asseverazione espressa che i lavori ricadono rigorosamente in una delle tre lettere del comma 4.
Una volta depositata la domanda, l’ente locale dispone di novanta giorni per compiere la prima istruttoria, avvalendosi ove previsto della Commissione locale per il paesaggio. Se la valutazione tecnica iniziale è favorevole, l’amministrazione formula una proposta motivata di accoglimento e trasmette l’intero fascicolo alla Soprintendenza competente per territorio. Ricevuta la documentazione, il Soprintendente apre la propria fase di verifica, disponendo di un ulteriore termine di novanta giorni per rendere il parere.
Se la Soprintendenza esprime parere positivo, o se l’ente locale decide favorevolmente dopo la scadenza del termine di decadenza del vincolo, il procedimento entra nella fase contabile. Una perizia di stima redatta dall’amministrazione determina la misura dell’indennità pecuniaria da versare all’erario regionale. L’importo corrisponde al maggior valore acquisito dall’immobile per effetto dell’opera oppure alla quantificazione del danno arrecato al contesto paesaggistico. Soltanto dopo che hai esibito la quietanza di pagamento della sanzione, l’amministrazione rilascia il provvedimento finale di compatibilità, consentendoti di completare la regolarizzazione edilizia del bene.
Il Procedimento di Accertamento di Compatibilità Paesaggistica (Art. 167 c. 5)
Presentazione dell’Istanza
Il proprietario o avente titolo deposita la domanda al Comune con perizia asseverata, documentazione fotografica e relazione tecnica di compatibilità paesaggistica.
Istruttoria Comunale e Parere Locale
L’ufficio tecnico esamina l’assenza di volumi e acquisisce il parere della Commissione locale per il paesaggio; se l’esito è positivo, predispone la proposta motivata entro novanta giorni.
Valutazione della Soprintendenza
Il Ministero esamina gli atti e rende parere vincolante entro novanta giorni; decorso tale termine il parere perde vincolatività ma non si forma alcun silenzio assenso.
Perizia di Stima e Sanzione Pecuniaria
In caso di compatibilità favorevole, l’ufficio stima l’indennità risarcitoria commisurata al maggior valore dell’immobile o al danno ambientale causato.
Rilascio del Provvedimento o Ingiunzione
A seguito del pagamento della sanzione viene rilasciato il nulla osta postumo entro centottanta giorni totali; in caso di diniego, scatta l’ordine di demolizione entro novanta giorni.
4. Il coordinamento con il Salva Casa e la giurisprudenza costituzionale
Il complesso intreccio tra la legislazione urbanistica generale e la disciplina speciale dei beni paesaggistici ha subito un’importante scossa a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Legge 29 maggio 2024, n. 69 (noto come Salva Casa), convertito con modificazioni nella Legge 24 luglio 2024, n. 105. Questo provvedimento ha introdotto nel Testo Unico dell’Edilizia l’innovativo articolo 36-bis, con l’intento dichiarato di agevolare la regolarizzazione delle cosiddette parziali difformità e variazioni essenziali accumulate nel corso dei decenni sul patrimonio edilizio nazionale. Molti interpreti hanno salutato la riforma come un superamento indiscriminato del blocco dei volumi nelle zone vincolate, alimentando aspettative spesso irrealistiche. Per comprendere la reale portata applicativa della nuova norma, occorre analizzarla alla luce dei severi principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, che continuano a considerare la tutela del paesaggio un valore primario e incomprimibile della Repubblica.
4.1 Qual è il rapporto tra tutela paesaggistica e regolarità urbanistica?
La compatibilità paesaggistica e la conformità urbanistica viaggiano su due binari giuridici distinti e autonomi: la sanatoria edilizia non può mai essere concessa senza il previo e positivo accertamento paesaggistico, il quale si applica secondo la regola del tempus regit actum.
Nel nostro ordinamento sussiste una netta separazione tra il controllo edilizio, volto a garantire il rispetto degli standard urbanistici e delle distanze legali, e la salvaguardia paesaggistica, tesa a preservare l’integrità percettiva ed estetica del territorio. Questa autonomia produce conseguenze pratiche decisive. Quando un fabbricato presenta profili di illegittimità sotto entrambi gli aspetti, il vaglio paesaggistico assume sempre un ruolo pregiudiziale e assorbente. Se l’opera non supera l’esame dell’articolo 167 del D.Lgs. 42/2004, il Comune non ha neppure il potere di avviare l’esame della doppia conformità urbanistica e deve respingere l’intera pratica edilizia.
Un chiarimento fondamentale è giunto dal Consiglio di Stato, Sezione Settima, con la sentenza n. 8477 del 2025. Nel caso esaminato a Bagnoli Irpino, il privato impugnava il diniego di sanatoria per una legnaia coperta in cemento armato di circa 28 metri quadri con solaio a giardino pensile a ridosso del Parco dei Monti Picentini. Il ricorrente sosteneva che l’opera risalisse a epoca anteriore al 2006 (anno in cui il D.Lgs. 157/2006 ha introdotto il divieto di sanatoria paesaggistica postuma) ed eccepiva l’irretroattività delle norme sanzionatorie più sfavorevoli ai sensi della Legge 689/1981, ritenendo applicabile il regime previgente più favorevole. Il Supremo Consesso amministrativo ha respinto l’appello enunciando due cardini dogmatici decisivi.
In primo luogo, il diniego di sanatoria e la tutela paesaggistica hanno finalità reale e ripristinatoria di amministrazione attiva volta alla salvaguardia del bene primario del paesaggio: a essa non si applica il principio di irretroattività della Legge 689/1981 proprio delle sanzioni punitive in senso stretto, vigendo al contrario la regola del tempus regit actum, in base alla quale l’amministrazione deve applicare la normativa vigente al momento in cui adotta il provvedimento. In secondo luogo, la sentenza ha ribadito che l’onere della prova circa l’effettiva data di ultimazione delle opere e la loro esatta consistenza storica ricade interamente e rigorosamente sul privato cittadino. Se l’ente locale accerta la presenza di nuovi volumi insanabili, la trasmissione del fascicolo alla Soprintendenza risulta superflua, potendo il Comune rigettare immediatamente l’istanza.
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4.2 Il Salva Casa ha davvero superato il divieto di incremento volumetrico?
Il Decreto Salva Casa ha introdotto con l’articolo 36-bis comma 4 una finestra speciale per sanare difformità parziali con modesti incrementi di volume, ma richiede comunque il parere vincolante della Soprintendenza e il pagamento di una specifica indennità risarcitoria.
L’innovazione più significativa recata dalla Legge 105/2024 consiste nell’aver superato, per la prima volta nella storia repubblicana, l’assoluto divieto di regolarizzare incrementi di cubatura nelle zone tutelate, ma entro limiti circoscritti. L’articolo 36-bis, comma 4, del D.P.R. 380/2001 stabilisce infatti che, qualora gli interventi abusivi siano stati eseguiti in difformità parziale o come variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire (oppure rispetto alla SCIA), l’interessato può presentare domanda di sanatoria paesaggistica anche se vi è stato un aumento di volumetria o di superficie utile.
Tuttavia, questo canale speciale non rappresenta una sanatoria indiscriminata né un condono automatico. La norma subordina l’ottenimento della compatibilità a una procedura oltremodo rigorosa: l’autorità comunale deve richiedere il parere vincolante della Soprintendenza, la quale dispone di un termine raddoppiato fino a centottanta giorni per verificare l’effettiva tollerabilità ecologica e visiva dell’opera. Se la Soprintendenza esprime parere negativo ritenendo il volume impattante, l’istanza decade irrimediabilmente e subentra l’ordine di demolizione. Inoltre, la concessione della sanatoria comporta il versamento di una speciale indennità risarcitoria pari al maggior valore acquisito dall’immobile per effetto dell’opera abusiva.
La necessità di interpretare questa apertura in senso restrittivo trova conferma nella storica giurisprudenza della Corte Costituzionale. Con la sentenza n. 90 del 9 maggio 2023, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 20, comma 1, lettera b), della legge della Regione Siciliana del 6 agosto 2021, che tentava di ampliare l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma a prescindere dal divieto di volumi. Il Giudice delle leggi ha ribadito che la disciplina dei beni ambientali e culturali rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, a presidio dell’articolo 9 Cost.
La Consulta ha scolpito il principio fondamentale secondo cui il divieto di sanare il fatto compiuto rappresenta uno standard minimo e uniforme di tutela che nessuna legge regionale ordinaria o speciale può intaccare o derogare. Ne discende che la compatibilità paesaggistica in sanatoria resta un istituto a perimetro rigido: fuori dalle specifiche ipotesi circoscritte dall’articolo 36-bis del Testo Unico per le difformità parziali, il divieto di incremento volumetrico fissato dall’articolo 167 del Codice dei beni culturali rimane granitico e invalicabile.
Focus Giurisprudenziale — Inderogabilità statale della tutela paesaggistica e tassatività del divieto di sanatoria postuma
La sentenza: Corte Costituzionale, n. 90 del 9 maggio 2023
Il caso. Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale avverso l’articolo 20, comma 1, lettera b), della legge della Regione Siciliana del 6 agosto 2021 (che modificava la legge regionale 17 maggio 2016 in materia urbanistica). La disposizione regionale consentiva l’accertamento di compatibilità paesaggistica postumo per tutti gli immobili realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, prescindendo completamente dalla sussistenza di incrementi di volume o di superficie utile e scavalcando i limiti tassativi dell’ordinamento nazionale.
La questione. Se la norma della legge regionale siciliana violi la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio (art. 117, secondo comma, lett. s, Cost.) e il valore costituzionale primario dell’ambiente e del paesaggio sancito dall’art. 9 della Costituzione, introducendo deroghe non consentite agli articoli 146 e 167 del Codice dei beni culturali.
La decisione della Corte. La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 20, comma 1, lettera b), della legge regionale siciliana dell’agosto 2021, statuendo che la norma censurata “consentirebbe dunque di ottenere la sanatoria paesaggistica ex post in ipotesi diverse da quelle, ristrettissime e tassative, di cui agli artt. 146 e 167 cod. beni culturali”. I Giudici delle leggi hanno ribadito che la disciplina statale della sanatoria postuma costituisce uno standard uniforme di tutela ambientale insuscettibile di deroghe regionali, anche da parte di regioni a statuto speciale provviste di competenza legislativa primaria nel governo del territorio.
Il principio di diritto. Il divieto di sanatoria paesaggistica postuma al di fuori dei casi tassativi previsti dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004 costituisce principio fondamentale e standard minimo uniforme di tutela ambientale riservato alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 secondo comma lett. s) Cost., a presidio dell’art. 9 Cost.; le leggi regionali che ampliano l’ambito applicativo dell’accertamento postumo ammettendo sanatorie in presenza di volumi sono costituzionalmente illegittime.
Cosa significa in pratica per te. Non fare mai affidamento su leggi regionali che promettono sanatorie paesaggistiche allargate o che tentano di assimilare ampliamenti volumetrici a opere sanabili. Qualsiasi legge regionale che cerchi di oltrepassare i limiti fissati dall’art. 167 del Codice dei beni culturali è destinata a essere dichiarata incostituzionale dalla Consulta, con conseguente decadenza o annullamento di tutti i titoli postumi nel frattempo eventualmente rilasciati. Prima di avviare pratiche o acquistare immobili difformi, verifica sempre la conformità alla sola legislazione statale.
Conclusioni
Affrontare una difformità edilizia su un immobile ricadente in un territorio tutelato richiede un rigore metodologico assoluto e una profonda consapevolezza dei limiti posti dal nostro ordinamento. Come abbiamo visto, la disciplina ordinaria esclude categoricamente qualsiasi forma di condono mascherato: la compatibilità paesaggistica in sanatoria ex articolo 167 del Codice dei beni culturali rappresenta una deroga eccezionale, applicabile esclusivamente a opere che non abbiano generato nuovi volumi o superfici utili. Qualsiasi trasformazione materiale che crei nuova cubatura abitabile o vani tecnici emersi, come scavi perimetrali o chiusure stabili di verande, incontra una preclusione insormontabile che porta inevitabilmente all’ordine di demolizione e alla rimessione in pristino dei luoghi.
Di fronte a un accertamento o all’avvio di un procedimento sanzionatorio, la scelta più deleteria è l’inerzia o l’affidamento a formule generiche di silenzio assenso, che la giurisprudenza amministrativa ha ribadito essere inesistenti nella materia paesaggistica. Parimenti, confidare in deroghe regionali o interpretazioni estensive si rivela un’illusione rischiosa, poiché la Corte Costituzionale ha blindato la riserva statale a tutela dell’ambiente e del paesaggio. La via corretta consiste nel compiere una rigorosa perizia dello stato legittimo dell’immobile con il supporto di un legale specializzato in diritto amministrativo, valutando con precisione se l’opera possa rientrare nelle tolleranze costruttive o nel nuovo perimetro tracciato dall’articolo 36-bis del Salva Casa, prima che l’autorità adotti provvedimenti demolitori con esecuzione coattiva.
Domande Frequenti (FAQ)
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Norme e Sentenze di Riferimento
Normativa di riferimento
- Costituzione della Repubblica Italiana (artt. 9 e 117 secondo comma lett. s)
- Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, artt. 146, 167 e 181)
- D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia, artt. 36 e 36-bis)
- Legge 24 luglio 2024, n. 105 (Conversione in legge del D.L. 69/2024, c.d. Salva Casa)
Giurisprudenza citata
- Corte Costituzionale, sentenza n. 90 del 9 maggio 2023: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 20 della legge regionale siciliana del 6 agosto 2021, confermando la tassatività assoluta dell’art. 167 del D.Lgs. 42/2004 quale standard uniforme inderogabile di tutela ambientale riservato allo Stato ex art. 117 Cost.
- Cassazione penale, Sezione III, sentenza n. 1258 dell’11 gennaio 2024: qualifica lo sbancamento del terreno che rende fuori terra un manufatto seminterrato come nuova volumetria insanabile ex art. 167 D.Lgs. 42/2004, confermando l’eseguibilità dell’ordine penale di ripristino emesso dalla Corte di Appello di Salerno.
- Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza n. 836 del 2026: statuisce che il decorso dei novanta giorni per il parere della Soprintendenza non crea silenzio assenso ma fa degradare il parere a consultivo, confermando il rigetto della sanatoria per la trasformazione di volumi tecnici interrati in SPA e centro benessere a Porto Rotondo.
- Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 8477 del 2025: afferma il principio del tempus regit actum e l’inapplicabilità della disciplina sull’irretroattività delle sanzioni ex L. 689/1981 al diniego di sanatoria paesaggistica (legnaia a Bagnoli Irpino), ponendo l’onere probatorio dell’epoca dell’abuso interamente sul privato.
- Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, Sezione Giurisdizionale con sede in Palermo, sentenza n. 412 del 2025: chiarisce che la chiusura in muratura di terrazzi coperti e la creazione di cucine/barbecue esterni a Trabia generano volumetria e superficie utile insanabili ex art. 167 c. 4 D.Lgs. 42/2004, costituendo la compatibilità paesaggistica presupposto autonomo e pregiudiziale alla sanatoria edilizia.
