Analisi sui limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici
Introduzione
Nel complesso ecosistema degli appalti, il bilanciamento tra la continuità essenziale del servizio amministrativo e la tutela della libera concorrenza rappresenta una delle sfide più delicate per le Pubbliche Amministrazioni. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), il legislatore ha inteso codificare in modo stringente i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici, spostando l’asse della disciplina da una prassi spesso abusata a uno strumento di natura eccezionale e residuale.
La giurisprudenza più recente, unita ai pareri dell’ANAC, ha eretto un argine rigido contro le “proroghe a catena” e i rinnovi mascherati, imponendo ai Responsabili Unici del Progetto (RUP) oneri motivazionali severi e il rispetto del principio di invarianza delle condizioni economiche. In questo approfondimento, analizzeremo il quadro normativo e giurisprudenziale attuale per fornire una guida operativa sicura.
Indice dei Contenuti
La natura eccezionale: i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici secondo l’art. 120
L’articolo 120 del D.Lgs. 36/2023 rappresenta il cuore pulsante della nuova disciplina sulle modifiche contrattuali. In particolare, il comma 11 delinea i confini di quella che è comunemente nota come “proroga tecnica”, trasformandola da prassi tollerata a istituto eccezionale. La norma non lascia spazio a interpretazioni estensive: la proroga non è un diritto dell’appaltatore uscente né una facoltà discrezionale “libera” della Stazione Appaltante, ma un rimedio estremo attivabile solo in presenza di condizioni patologiche.
Art. 120, comma 11, D.Lgs. 36/2023
“In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all’esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto.”
2.1 Opzione di Proroga vs Proroga Tecnica
Uno degli errori più frequenti nella gestione degli appalti è la confusione tra l’opzione di proroga (disciplinata dal comma 10 dell’art. 120) e la proroga tecnica (comma 11). Sebbene entrambe comportino un’estensione temporale del contratto, la loro natura giuridica è antitetica.
L’opzione di proroga è un elemento fisiologico: deve essere prevista a monte negli atti di gara, computata nel valore stimato dell’appalto e rappresenta una facoltà contrattuale nota agli operatori economici fin dalla presentazione dell’offerta. Al contrario, la proroga tecnica è un evento patologico: interviene quando non vi è alcuna opzione contrattuale attivabile (o essa è già stata consumata) e serve esclusivamente a coprire il tempo necessario per concludere una nuova procedura di gara già avviata ma in ritardo per cause oggettive.
Confronto Strutturale: Opzione vs Proroga Tecnica
| Parametro | Opzione di Proroga (co. 10) | Proroga Tecnica (co. 11) |
|---|---|---|
| Fonte Legittimante | Bando di gara e contratto iniziale (Prevedibile) | Legge, per circostanze sopravvenute (Imprevista) |
| Presupposto | Discrezionalità amministrativa | Necessità, urgenza, pericolo grave |
| Durata | Predeterminata negli atti | Tempo strettamente necessario alla nuova gara |
| Regime Economico | Stessi prezzi o condizioni più favorevoli | Cristallizzazione: stessi prezzi, patti e condizioni |
2.2 Il Parere ANAC n. 34/2025: limiti applicativi
L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha recentemente fornito un chiarimento fondamentale sui confini operativi dell’art. 120. Con il Parere di funzione consultiva n. 34 del 9 settembre 2025, l’ANAC ha affrontato il caso di una stazione appaltante che intendeva utilizzare le norme sulla modifica contrattuale per affidare lavori supplementari (“Secondo Stralcio”) direttamente all’aggiudicatario del primo lotto, prima ancora che l’esecuzione di quest’ultimo fosse avanzata, invocando ragioni di opportunità tecnica ed economica.
La posizione dell’Autorità è stata netta: l’articolo 120 disciplina le variazioni del contratto d’appalto e, pertanto, esplica i propri effetti esclusivamente in fase di esecuzione dello stesso. Non può trovare applicazione nel caso in cui la procedura di affidamento sia ancora in corso o il contratto non sia stato ancora stipulato.
Questo principio ha implicazioni pratiche rilevanti per i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici:
- L’istituto non può essere utilizzato per “legare” artificiosamente fasi di gara distinte o per anticipare affidamenti futuri eludendo il confronto competitivo.
- La motivazione basata su generici “vantaggi” o “economie di scala” non è sufficiente a giustificare la deroga alla gara pubblica; occorre dimostrare l’effettiva impossibilità tecnica di separare le prestazioni.
- La modifica contrattuale o la proroga non possono essere utilizzate per sanare carenze di programmazione o per gestire appalti frazionati che avrebbero dovuto essere oggetto di un’unica procedura.
I presupposti di legittimità: il vaglio del Consiglio di Stato
La giurisprudenza amministrativa ha assunto un ruolo ermeneutico decisivo nel definire i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici, restringendo progressivamente la discrezionalità delle stazioni appaltanti. L’analisi delle sentenze più recenti del 2025 conferma che non è sufficiente invocare genericamente la “continuità del servizio” per derogare all’obbligo di gara.
3.1 Eccezionalità, ritardi oggettivi e pericolo grave
Il Consiglio di Stato, con la Sentenza Sez. V, 30 settembre 2025, n. 7630, ha ribadito che l’istituto disciplinato dall’art. 120, comma 11, è caratterizzato da “assoluta straordinarietà”. Affinché la proroga tecnica sia legittima, il RUP deve accertare la sussistenza cumulativa di tre requisiti fondamentali:
- Casi Eccezionali: L’uso della proroga non può essere programmato né diventare una modalità ordinaria di gestione delle scadenze contrattuali.
- Ritardi Oggettivi e Insuperabili: Il ritardo nella conclusione della nuova gara non deve essere imputabile a inerzia o colpa della stazione appaltante (cd. self-induced delay). Se l’amministrazione ha indetto la gara in ritardo senza giustificato motivo, il presupposto viene meno.
- Pericolo Grave: L’interruzione del servizio deve comportare un rischio concreto per persone, animali, igiene pubblica o un grave danno all’interesse pubblico. Non basta un mero disagio organizzativo.
I 3 Pilastri della Legittimità (Art. 120 co. 11)
Eccezionalità
Evento non programmabile, natura straordinaria e non ripetibile.
Ritardo Oggettivo
Ritardo non imputabile alla P.A. La gara deve essere stata già indetta.
Pericolo Grave
Rischi per igiene, sicurezza o grave danno all’interesse pubblico.
3.2 Il principio Tempus Regit Actum (Cons. Stato n. 8082/2025)
Un dubbio operativo frequente riguarda la normativa applicabile alla proroga di contratti originati sotto il vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016). La risposta definitiva è arrivata con la Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8082. I giudici hanno chiarito che, sebbene la proroga acceda a un contratto preesistente, l’atto di proroga costituisce un nuovo provvedimento amministrativo autonomo.
Pertanto, vige il principio tempus regit actum: la legittimità della proroga deve essere vagliata alla luce della normativa vigente al momento della sua adozione. Se la determina di proroga è adottata oggi, essa deve rispettare i requisiti stringenti dell’art. 120, comma 11, del D.Lgs. 36/2023, anche se il capitolato originale faceva riferimento al più flessibile art. 106 del vecchio codice. Inoltre, in caso di proroghe reiterate, l’amministrazione deve effettuare una nuova valutazione in concreto dei presupposti per ogni singola estensione.
Focus Giurisprudenziale
Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8082:
“Allorché la PA decida di ricorrere più volte al meccanismo della proroga tecnica, la sussistenza dei suddetti presupposti deve essere valutata in concreto ad ogni eventuale estensione della proroga stessa; […] Al momento di ogni possibile estensione della proroga si applica la normativa ratione temporis vigente, in base al principio tempus regit actum.”
Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 2025, n. 7630:
“L’utilizzo consecutivo per definire la fattispecie, da parte del legislatore, delle espressioni ‘casi eccezionali’, ‘oggettivi e insuperabili ritardi’, ‘tempo strettamente necessario’, ‘situazioni di pericolo’ e ‘grave danno all’interesse pubblico’ denotano all’evidenza l’assoluta straordinarietà dell’istituto in esame, insuscettibile non solo di interpretazione estensiva o analogica, ma prima ancora di applicazione generalizzata.”
Il vincolo economico: calcolo del valore e divieto di revisione
La gestione economica della proroga tecnica non riguarda solo il pagamento delle prestazioni durante il periodo di estensione, ma impatta a monte sulla corretta programmazione della gara. Un errore frequente delle stazioni appaltanti è considerare la proroga tecnica come un evento “neutro” ai fini del calcolo del valore stimato dell’appalto, esponendosi a contestazioni sulla scelta della procedura e sui requisiti di qualificazione.
4.1 La stima omnicomprensiva (Delibera ANAC n. 430/2025)
L’articolo 14, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 impone che il calcolo dell’importo stimato dell’appalto tenga conto dell’importo massimo pagabile, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi. Questo principio include anche la proroga tecnica.
L’Autorità Nazionale Anticorruzione, con la Delibera n. 430 del 5 novembre 2025, ha censurato una stazione appaltante che non aveva correttamente computato il valore delle opzioni (proroga tecnica, opzione di proroga e ripetizione di servizio analogo) nella stima globale. Tale omissione non è formale, ma sostanziale: sottostimare il valore dell’appalto escludendo la proroga tecnica può portare all’illegittima richiesta di requisiti di partecipazione (es. fatturato o SOA) sproporzionati o, viceversa, all’utilizzo di procedure sottosoglia non consentite.
Focus ANAC: Delibera n. 430/2025
“Il valore globale stimato è già comprensivo del valore della proroga contrattuale, poiché il suddetto importo è la sommatoria dell’importo a base di gara e delle tre modifiche contrattuali ipotizzate (opzione di proroga, proroga tecnica e ripetizione di servizio analogo) […] Ne conseguirebbe comunque una violazione dell’art. 14, comma 4, del Codice nella misura in cui non sarebbe stato correttamente determinato l’importo a base di gara.”
4.2 Il divieto di rinegoziazione dei prezzi
Durante il periodo di proroga tecnica, il rapporto contrattuale entra in una fase di “cristallizzazione”. L’art. 120, comma 11, stabilisce espressamente che l’esecutore è tenuto alle prestazioni “ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto”. Questo divieto di modifica opera in due direzioni:
- Nessun aumento per l’appaltatore: Non è possibile rinegoziare i prezzi al rialzo approfittando dell’urgenza, né invocare la revisione prezzi se la proroga è qualificabile come “atecnica” o illegittima, poiché mancherebbe un valido rapporto negoziale sottostante (Cons. Stato n. 5146/2023).
- Nessuna riduzione unilaterale per la P.A.: L’amministrazione non può modificare retroattivamente le condizioni economiche o “tagliare” i costi industriali riconosciuti, come chiarito dal TAR Sicilia nella sentenza n. 1924/2025.
Regime Economico della Proroga
Proroga Legittima (Art. 120 co. 11)
Rispetta i 3 requisiti di legge.
Conseguenza:
“Stessi prezzi, patti e condizioni”.
Divieto di modifiche sostanziali.
Proroga “Atecnica” (Illegittima)
Rinnovo di fatto senza gara.
Conseguenza:
Nessuna revisione prezzi.
Possibile danno erariale.
Focus Giurisprudenziale
TAR Sicilia, Sez. II, 7 agosto 2025, n. 1924:
“Poiché i provvedimenti impugnati […] hanno la natura di proroghe tecniche non vi era margine per la rideterminazione del corrispettivo contrattuale, atteso che il compenso spettante per tale periodo è disciplinato dalle citate disposizioni, che escludono durante la vigenza del prolungamento la possibilità di una modifica del corrispettivo.”
Cons. Stato, Sez. V, 25 maggio 2023, n. 5146:
“Non può infatti ritenersi che un regime di proroga non previsto né ammesso dalla normativa […] possa legittimare una revisione prezzi, coincidendo piuttosto con una fattispecie di proroga ‘atecnica’ illegittima […] cui non può conseguire anche la revisione dei prezzi.”
Conclusioni: come gestire i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici
Alla luce dell’analisi normativa e giurisprudenziale condotta, emerge un quadro operativo estremamente rigido. La proroga tecnica non è più una “valvola di sfogo” per recuperare ritardi di programmazione, ma un istituto di stretta emergenza. Per il RUP e i dirigenti pubblici, il rispetto de i limiti della proroga tecnica nei contratti pubblici è condizione necessaria per evitare l’annullamento degli atti e la contestazione di danno erariale.
Di seguito, una checklist operativa di sintesi per verificare la legittimità dell’azione amministrativa:
- Verifica del Ritardo: Il ritardo è oggettivo e non imputabile all’inerzia dell’ufficio? La nuova gara è stata effettivamente già indetta?
- Verifica del Pericolo: Esiste un rischio concreto e grave per l’interesse pubblico in caso di interruzione (es. igiene, sicurezza)?
- Verifica Economica: Il valore della proroga è stato stimato a monte? I prezzi sono rimasti invariati rispetto al contratto originario?
- Verifica Normativa: È stata applicata la disciplina vigente al momento della proroga (D.Lgs. 36/2023) e non quella del contratto originale?
Esempio Pratico
Scenario A (Legittimo): Il Comune ha indetto la gara per la mensa scolastica 6 mesi prima della scadenza. Un ricorso al TAR blocca l’aggiudicazione. Per non lasciare i bambini senza pasto, il Comune dispone una proroga tecnica di 3 mesi agli stessi prezzi del vecchio appalto. (Rispetta tutti i requisiti).
Scenario B (Illegittimo): Il contratto scade a dicembre. Il Comune si attiva solo a novembre per la nuova gara. Dispone una proroga di 6 mesi per “tempi tecnici” e concede un aumento ISTAT del 5% all’impresa uscente. (Viola il requisito del ritardo non imputabile e il divieto di revisione prezzi).
Domande Frequenti (FAQ)
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