Illegittimità verbale ZTL: l’ordinanza sindacale non basta

Il Principio: Il Potere del Giudice Ordinario di Disapplicare l’Atto Amministrativo

Il cuore della questione non risiede (solo) nella validità dell’atto, ma nella figura competente a giudicarla. Comunemente si pensa che per contestare un atto amministrativo (come una delibera comunale) sia necessario rivolgersi esclusivamente al Giudice Amministrativo (il TAR). Tuttavia, quando quest’atto diventa il presupposto per una sanzione pecuniaria, le regole cambiano.

1.1 Il Sindacato Incidentale: Cosa Significa?

Quando un cittadino impugna una multa davanti al Giudice Ordinario (Giudice di Pace o Tribunale), quest’ultimo ha il potere di valutare la legittimità di tutti gli atti che costituiscono il fondamento della sanzione. Questo potere è definito “sindacato incidentale”.

In pratica, il giudice non annulla l’atto amministrativo (come farebbe il TAR), ma lo “disapplica”: lo considera cioè privo di effetti solo per quel caso specifico. Se l’atto presupposto (ad esempio, l’ordinanza che istituisce la ZTL) è illegittimo, viene a mancare la base giuridica della sanzione, che di conseguenza deve essere annullata.

1.2 Opposizione a Multa e Giurisdizione: Perché decide il Giudice Ordinario?

La giurisdizione spetta al Giudice Ordinario perché l’oggetto del contendere non è l’interesse pubblico (gestito dalla P.A. e giudicato dal TAR), ma il diritto soggettivo del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi previsti dalla legge. L’opposizione a una sanzione amministrativa (L. 689/81) rientra pienamente in questa categoria.

Come chiarito dalle Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 116/2007) e ribadito costantemente, nel giudizio di opposizione il giudice ordinario può – e deve – verificare la legittimità dell’atto che impone il divieto. Non si tratta di una valutazione sul “merito” della scelta amministrativa (ad esempio, se fosse opportuno creare una ZTL), ma di un controllo sulla sua legittimità (ad esempio, se l’organo che l’ha emessa fosse competente).

1.3 L’Atto Amministrativo come “Atto Presupposto” della Sanzione

Il verbale di accertamento non vive di vita propria. Esso sanziona la violazione di un divieto (in questo caso, l’accesso alla ZTL) che è stato imposto da un altro provvedimento: l’atto istitutivo della ZTL. Questo provvedimento è l’atto presupposto. Se l’atto presupposto è viziato (ad esempio, per incompetenza, come vedremo), il divieto che impone è illegittimo, e di conseguenza è illegittima anche la sanzione per la sua violazione.

ZTL e Art. 7 CdS: La Competenza è della Giunta Comunale

Stabilito che il Giudice Ordinario può valutare l’atto presupposto, dobbiamo capire perché un’ordinanza sindacale che istituisce una ZTL sia illegittima. La risposta si trova nell’articolo 7 del Codice della Strada (D.Lgs. 285/1992), che disciplina la regolamentazione della circolazione nei centri abitati.

2.1 Il Caso Specifico: L’Illegittimità Verbale ZTL per Ordinanza Sindacale

Il testo della norma è inequivocabile: la competenza per istituire una Zona a Traffico Limitato è attribuita in modo specifico alla Giunta Comunale, che deve agire tramite una deliberazione. Non spetta al Sindaco, che può invece emettere ordinanze solo per motivi contingibili e urgenti o per diverse materie specificate dalla legge.

Di conseguenza, se una ZTL viene istituita con un atto diverso da quello previsto dalla legge – come un’ordinanza del Sindaco – quell’atto è viziato da incompetenza. Questo vizio ne determina l’illegittimità. Quando il cittadino impugna la multa, il Giudice Ordinario rileva l’incompetenza, disapplica l’ordinanza sindacale e, venendo meno il divieto, annulla il verbale.

2.2 La Differenza tra Ordinanza Sindacale e Delibera di Giunta

La distinzione non è una mera formalità burocratica. La Giunta è un organo collegiale che rappresenta l’esecutivo dell’ente e le sue decisioni (delibere) seguono un iter di valutazione politica e tecnica più strutturato. L’ordinanza sindacale è, per sua natura, un atto monocratico, spesso utilizzato per fronteggiare situazioni specifiche e temporanee (ad esempio, chiudere una strada per un mercato o per un pericolo imminente).

Affidare l’istituzione di una ZTL – un provvedimento strutturale che impatta sulla viabilità e sui diritti dei cittadini – a una delibera di Giunta garantisce un processo decisionale più ponderato e conforme alla ripartizione delle competenze stabilita dalla legge.

2.3 La Prova dell’Atto Istituto nel Giudizio di Opposizione

Nel giudizio di opposizione, spetta all’Amministrazione Comunale (o alla Prefettura, se ha emesso l’ordinanza-ingiunzione) dimostrare la piena legittimità della propria pretesa sanzionatoria. Ciò include il dovere di produrre in giudizio non solo il verbale, ma anche l’atto presupposto che ha istituito il divieto (la delibera di Giunta).

Se l’Amministrazione non deposita l’atto, o se deposita un atto viziato (come un’ordinanza sindacale), il giudice non può verificare la fonte del divieto e deve accogliere il ricorso del cittadino, annullando la sanzione.

I Precedenti: Cosa Dicono le Sezioni Unite (Cass. 116/2007)?

Il principio del potere di disapplicazione del Giudice Ordinario in materia di sanzioni amministrative non è una novità, ma una pietra miliare della giurisprudenza italiana. La pronuncia faro in materia è la sentenza n. 116 del 2007 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Sebbene quella sentenza non riguardasse una ZTL, ma l’istituzione di parcheggi a pagamento (le cosiddette “strisce blu”), il principio giuridico affermato è perfettamente sovrapponibile.

3.1 Il Caso dei Parcheggi a Pagamento (Strisce Blu)

Nel caso esaminato dalle Sezioni Unite, un cittadino aveva impugnato una serie di multe per sosta in aree a pagamento senza aver esposto il tagliando. La sua difesa si basava sull’illegittimità degli atti comunali che avevano istituito quei parcheggi.

Anche in quella circostanza, l’amministrazione comunale eccepiva il “difetto di giurisdizione”, sostenendo che il cittadino avrebbe dovuto impugnare le delibere istitutive davanti al TAR. Le Sezioni Unite rigettarono questa tesi, confermando che la giurisdizione spettava al Giudice Ordinario, proprio perché l’oggetto della causa era il diritto del cittadino a non pagare sanzioni illegittime.

3.2 L’Obbligo di Prevedere Aree di Parcheggio Libero

Nel merito, il vizio di legittimità contestato nel 2007 era diverso da quello della competenza: si trattava della violazione dell’articolo 7, comma 8, del Codice della Strada, che impone ai Comuni di istituire “adeguate aree destinate a parcheggio senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta” nelle immediate vicinanze delle aree a pagamento.

Il Giudice di Pace aveva disapplicato le delibere comunali proprio perché non prevedevano queste aree libere. Le Sezioni Unite confermarono che tale operazione era corretta: il giudice non aveva esercitato un controllo sul merito (su *dove* posizionare le aree libere), ma un controllo di legittimità, rilevando la violazione di un obbligo di legge (l’averle previste).

3.3 L’Evoluzione Confermata dalla Cassazione (Ord. 27175/2025)

Le pronunce più recenti, come l’ordinanza n. 27175 del 2025, non fanno che confermare questo solido orientamento. Nel caso della ZTL istituita con ordinanza sindacale, il vizio è ancora più radicale: non si tratta della violazione di una regola (come quella sulle aree libere), ma della totale incompetenza dell’organo che ha emesso l’atto.

L’applicazione del principio è identica: il Giudice Ordinario, investito dell’opposizione alla multa, rileva il vizio di incompetenza dell’atto presupposto (l’ordinanza del Sindaco), lo disapplica e, di conseguenza, annulla il verbale perché fondato su un divieto imposto da un atto illegittimo.

Conclusioni: Strategie Difensive e Conseguenze Pratiche

La giurisprudenza analizzata offre una chiara strategia difensiva per gli automobilisti. L’illegittimità del verbale quando la ZTL è prevista da ordinanza sindacale non è un cavillo formale, ma la conseguenza di un vizio di incompetenza radicale che inficia l’atto presupposto.

Per il cittadino che riceve una sanzione, è fondamentale non fermarsi al verbale, ma indagare sulla legittimità dell’atto che ha istituito il divieto. Se tale atto è un’ordinanza sindacale (e non una delibera di Giunta, come richiesto dall’art. 7 CdS), il ricorso davanti al Giudice Ordinario (Giudice di Pace o Tribunale) ha ottime probabilità di successo. Sarà il giudice, infatti, a disapplicare l’atto illegittimo e, di conseguenza, ad annullare la multa.

Domande Frequenti (FAQ)