Guida ai Criteri di Aggiudicazione nel Nuovo Codice Appalti
Art. 108 Codice Appalti: Come Avviene l’Aggiudicazione
L’aggiudicazione di un appalto pubblico è il momento culminante di ogni procedura di gara, il punto in cui la stazione appaltante sceglie l’operatore economico a cui affidare lavori, servizi o forniture. La scelta del criterio con cui effettuare questa selezione è una delle decisioni più delicate e strategiche, capace di influenzare non solo l’esito della singola gara, ma anche la qualità della prestazione e l’efficienza della spesa pubblica. Il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) dedica a questo tema l’articolo 108, che disciplina i criteri di aggiudicazione degli appalti, ponendosi in sostanziale continuità con la normativa europea e con il precedente D.Lgs. 50/2016.
Questo approfondimento si propone di analizzare in dettaglio la struttura e le previsioni dell’art. 108, esaminando la regola generale dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le ipotesi di utilizzo del minor prezzo, i criteri di valutazione e le novità introdotte, come i criteri premiali per la parità di genere e la valorizzazione della cybersicurezza. L’obiettivo è fornire una guida chiara per stazioni appaltanti e operatori economici, per comprendere come avviene oggi la selezione della migliore offerta nel complesso panorama dei contratti pubblici.
Indice dei Contenuti
Inquadramento Normativo e Criteri Direttivi
L’articolo 108 del D.Lgs. 36/2023 recepisce nell’ordinamento italiano l’articolo 67 della Direttiva 2014/24/UE, che stabilisce i principi europei per l’aggiudicazione degli appalti. La norma italiana è stata inoltre guidata da specifici criteri direttivi imposti dalla legge delega (L. 78/2022), che hanno imposto al legislatore di:
- Tipizzare i casi di ricorso al criterio del prezzo o del costo, riaffermando la primazia dell’offerta economicamente più vantaggiosa e ribadendo la centralità dei costi di manodopera e sicurezza, da scorporare sempre dagli importi soggetti a ribasso.
- Promuovere la premialità per realizzare le pari opportunità generazionali, di genere e l’inclusione lavorativa per persone con disabilità o svantaggiate.
- Introdurre criteri premiali per favorire la partecipazione di micro e piccole imprese, anche valorizzando le imprese di prossimità.
- Valorizzare i criteri di responsabilità energetica e ambientale, come i Criteri Ambientali Minimi (CAM).
Analisi del Comma 1: Il Principio Generale dell’Offerta Economicamente Più Vantaggiosa
Il primo comma dell’articolo stabilisce la regola generale: le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV). Questo criterio può essere individuato secondo due distinte modalità:
- Miglior rapporto qualità/prezzo.
- Elemento prezzo o costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia come il costo del ciclo di vita.
Questa disposizione conferma il superamento del principio, vigente nel vecchio Codice del 2006, dell’equivalenza dei criteri, dove il prezzo più basso era considerato prevalente. Oggi, il legislatore assegna una chiara centralità alla valutazione qualitativa della prestazione, relegando il criterio del minor prezzo a ipotesi specifiche e motivate. La scelta dell’OEPV, tuttavia, non conferisce alla stazione appaltante un potere di scelta illimitato, ma deve sempre garantire una concorrenza effettiva.
Testo Integrale dell’Art. 108, D.Lgs. 36/2023
1. Fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici, le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione degli appalti di lavori, servizi e forniture e all’affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita, conformemente a quanto previsto dall’allegato II.8, con riguardo al costo del ciclo di vita.
2. Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo: a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera; b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 140.000 euro; c) i contratti di servizi e le forniture di importo pari o superiore a 140.000 euro caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo; d) gli affidamenti in caso di dialogo competitivo e di partenariato per l’innovazione; e) gli affidamenti di appalto integrato; f) i contratti relativi ai lavori caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o con carattere innovativo.
3. Può essere utilizzato il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera.
4. I documenti di gara stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto. In particolare, l’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale, connessi all’oggetto dell’appalto. La stazione appaltante, al fine di assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, valorizza gli elementi qualitativi dell’offerta e individua criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. Nelle attività di approvvigionamento di beni e servizi informatici, le stazioni appaltanti (…) tengono sempre in considerazione gli elementi di cybersicurezza (…). Per i contratti ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30 per cento.
5. L’elemento relativo al costo (…) può assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi.
6. I criteri di aggiudicazione sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto quando riguardino lavori, forniture o servizi da fornire sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita (…).
7. I documenti di gara (…) indicano i singoli criteri di valutazione e la relativa ponderazione (…). Ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori nel mercato, le procedure (…) possono prevedere (…) criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese (…) e a promuovere (…) l’affidamento ad operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento. (…) Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l’adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere (…).
8. Le stazioni appaltanti, quando ritengono la ponderazione di cui al comma 7 non possibile per ragioni oggettive, indicano (…) l’ordine decrescente di importanza dei criteri. (…).
9. Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.
10. Le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto. Tale facoltà è indicata espressamente nel bando di gara (…) e può essere esercitata non oltre il termine di trenta giorni dalla conclusione delle valutazioni delle offerte.
11. In caso di appalti di lavori aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (…), le stazioni appaltanti non possono attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta.
12. Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione (…) non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l’individuazione della soglia di anomalia delle offerte (…).
Analisi del Comma 2: I Casi di Aggiudicazione Obbligatoria con il Miglior Rapporto Qualità/Prezzo
Il legislatore non si limita a indicare l’OEPV come criterio principale, ma ne impone l’utilizzo esclusivo, nella declinazione del miglior rapporto qualità/prezzo, per alcune tipologie di contratti in cui la componente qualitativa è considerata preponderante.
SCHEMA: APPLICAZIONE OBBLIGATORIA DEL MIGLIOR RAPPORTO QUALITÀ/PREZZO
Servizi alla Persona e Manodopera
- Servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica.
- Servizi ad alta intensità di manodopera.
Servizi Tecnici e Intellettuali
- Servizi di ingegneria, architettura e altri servizi tecnici/intellettuali di importo ≥ 140.000 euro.
Contratti Innovativi e Tecnologici
- Servizi e forniture di importo ≥ 140.000 euro con notevole contenuto tecnologico o innovativo.
- Lavori con notevole contenuto tecnologico o innovativo.
Procedure Complesse
- Dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione.
- Appalto integrato.
Analisi del Comma 3: L’Utilizzo del Criterio del Minor Prezzo
Il criterio del minor prezzo, sebbene recessivo, non scompare. Il suo utilizzo è consentito per l’aggiudicazione di servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato. Si tratta di quelle prestazioni che non sono modificabili su richiesta della stazione appaltante o che rispondono a norme tecniche precise, per le quali un confronto competitivo sulla qualità apporterebbe benefici minimi o nulli. È fondamentale notare che questo criterio è sempre escluso per i servizi ad alta intensità di manodopera, per i quali, come visto, è obbligatorio il miglior rapporto qualità/prezzo.
La giurisprudenza ha chiarito che un servizio può definirsi “standardizzato” quando, per sua natura o per come descritto dalla lex specialis, non può essere espletato se non in un’unica modalità, senza lasciare margini di iniziativa all’impresa (Cons. Stato, n. 3210/2020). Qualora il servizio non sia standardizzato, la preferenza deve andare al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Inoltre, la scelta di ricorrere al criterio del prezzo più basso impone alla stazione appaltante un onere di “motivazione rafforzata”, non essendo sufficiente la mera descrizione del servizio per giustificare tale opzione (Cons. Stato, n. 3210/2020).
Analisi del Comma 4: Criteri di Valutazione, Cybersicurezza e Contratti ad Alta Intensità di Manodopera
Il comma 4 entra nel merito di come debba essere strutturata la valutazione basata sul miglior rapporto qualità/prezzo. I documenti di gara devono stabilire criteri oggettivi e pertinenti, connessi all’oggetto dell’appalto, che valorizzino gli elementi qualitativi dell’offerta per garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. La norma introduce due importanti novità:
- Cybersicurezza: Per l’approvvigionamento di beni e servizi informatici, le stazioni appaltanti devono sempre considerare gli elementi di cybersicurezza. Se tali beni sono impiegati in contesti connessi alla tutela degli interessi nazionali strategici, il punteggio economico non può superare il 10% del totale.
- Contratti ad alta intensità di manodopera: Per questi contratti, viene reintrodotto un tetto massimo per il punteggio economico, che non può superare il 30% del totale. Questa misura è volta a evitare che la competizione si sposti eccessivamente sul costo del lavoro a discapito della qualità del servizio e della tutela dei lavoratori.
SCHEMA: TETTI MASSIMI PER IL PUNTEGGIO ECONOMICO
Cybersicurezza Strategica
≤ 10%
Per l’acquisto di beni e servizi informatici connessi alla tutela degli interessi nazionali strategici.
Alta Intensità di Manodopera
≤ 30%
Per i contratti in cui il costo della manodopera è l’elemento preponderante.
Altri Contratti
Discrezionale
La Stazione Appaltante pondera i punteggi garantendo un confronto effettivo sulla qualità.
Analisi del Comma 7: Ponderazione e Criteri Premiali
Questo comma stabilisce che i documenti di gara devono indicare i singoli criteri di valutazione e la relativa ponderazione (peso), anche attraverso una “forcella”. La norma recepisce poi le indicazioni della legge delega, introducendo una serie di criteri premiali che le stazioni appaltanti possono (e in un caso, devono) utilizzare:
SCHEMA: I CRITERI PREMIALI DELL’ART. 108
PMI e Prossimità (Facoltativo)
Possibilità di prevedere punteggi aggiuntivi per favorire la partecipazione di piccole e medie imprese e per operatori con sede operativa nel territorio di riferimento, se funzionale all’efficienza della gestione.
Sostenibilità (Facoltativo)
Per le forniture, possibilità di premiare l’offerta di prodotti da costruzione che rientrano in un sistema di scambio di emissioni per la riduzione dei gas serra.
Parità di Genere (Obbligatorio)
Le stazioni appaltanti devono prevedere un maggior punteggio per le imprese che possiedono la certificazione della parità di genere (ex art. 46-bis D.Lgs. 198/2006).
Analisi del Comma 9: Obbligo di Indicazione dei Costi di Manodopera e Sicurezza
Il comma 9, in linea con il precedente Codice, impone all’operatore economico di indicare, a pena di esclusione, i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Questo obbligo, che non si applica alle forniture senza posa in opera e ai servizi di natura intellettuale, è fondamentale per permettere alla stazione appaltante una verifica sulla congruità e sostenibilità dell’offerta, garantendo al contempo la tutela dei lavoratori.
La giurisprudenza ha confermato il rigore di questa disposizione, definendo l’indicazione dei costi di manodopera e sicurezza come una “componente essenziale dell’offerta economica” (Cons. Stato, n. 2839/2021). Qualsiasi modifica di tali costi in una fase successiva, come durante la verifica dell’anomalia, costituisce un’inammissibile rettifica di un elemento essenziale dell’offerta e porta all’esclusione (TAR Liguria, n. 548/2020). L’omissione non è sanabile tramite soccorso istruttorio, salvo il caso eccezionale di una “materiale impossibilità” di indicare tali costi, ad esempio a causa di modulistica di gara non editabile che non lasci alcuno spazio fisico per l’inserimento dei dati (Cons. Stato, n. 2839/2021).
È importante distinguere tra la mera indicazione degli importi, che attiene all’ammissibilità dell’offerta, e la loro specificazione di dettaglio, che rileva invece in sede di valutazione della congruità. Un’offerta che indichi gli importi complessivi è ammissibile, mentre la valutazione sulla loro adeguatezza (ad esempio, il rispetto delle tabelle ministeriali o la stima delle ore per ferie e permessi) è una valutazione di merito che la stazione appaltante compie successivamente, anche in via discrezionale (TAR Lombardia, n. 2192/2020; TAR Liguria, n. 548/2020).
Altre Disposizioni Rilevanti: Non Aggiudicazione, Opere Aggiuntive e Invarianza
Comma 10: La Facoltà di non Aggiudicare
La stazione appaltante può decidere di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulta conveniente o idonea. Tale facoltà deve essere prevista nel bando ed esercitata entro 30 giorni dalla conclusione delle valutazioni.
Comma 11: Il Divieto di Punteggio per Opere Aggiuntive
Negli appalti di lavori aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, è vietato attribuire punteggi per opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta.
A questo riguardo, la giurisprudenza ha operato una distinzione fondamentale tra “varianti” e “proposte migliorative”. Le proposte migliorative sono soluzioni tecniche che, senza alterare i caratteri essenziali (strutturali, tipologici e funzionali) del progetto a base di gara, investono singoli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni, configurandosi come migliorie che rendono il progetto più corrispondente alle esigenze della stazione appaltante. Le varianti, invece, si sostanziano in modifiche strutturali o funzionali del progetto e sono ammesse solo se espressamente autorizzate dalla lex specialis. La valutazione su dove si collochi una proposta rientra nell’ampia discrezionalità tecnica della commissione (Cons. Stato, n. 4754/2021).
Comma 12: Il Principio di Invarianza delle Medie
Viene sancito il principio di invarianza: ogni variazione che interviene dopo l’aggiudicazione (anche a seguito di una sentenza) non è rilevante ai fini del calcolo delle medie o della soglia di anomalia.
Questo principio, come interpretato da una recente giurisprudenza (TAR Campania, Salerno, n. 2/2025), si traduce nella “cristallizzazione delle offerte” e nella “immodificabilità della graduatoria” dopo l’aggiudicazione. La sua ratio è triplice: a) garantire la stabilità degli esiti di gara ed evitare una diseconomica dilatazione dei tempi; b) prevenire controversie speculative da parte di concorrenti che, noti i ribassi, mirano solo a modificare la soglia di anomalia a proprio vantaggio; c) tutelare l’affidamento dei partecipanti. Tale meccanismo è considerato un corollario dei principi del risultato e della fiducia, cardini del nuovo Codice. Esso impedisce il ricalcolo delle medie, ma non preclude il controllo, in sede giurisdizionale o di autotutela, sulla corretta determinazione originaria delle stesse (TAR Campania, Salerno, n. 2/2025).
Conclusioni: Verso una Scelta di Qualità
L’articolo 108 del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici consolida un’impostazione che privilegia la qualità e l’affidabilità della prestazione rispetto al mero risparmio economico. La centralità dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i limiti stringenti all’uso del minor prezzo, l’introduzione di tetti al punteggio economico per settori sensibili e la valorizzazione di aspetti sociali e ambientali come la parità di genere e la cybersicurezza, delineano un quadro normativo volto a rendere l’appalto pubblico uno strumento strategico per il perseguimento di interessi collettivi.
Per gli operatori economici, comprendere a fondo questi meccanismi è essenziale per costruire offerte competitive. A tal proposito, per un’analisi dettagliata su come strutturare una proposta vincente, si rimanda alla nostra guida pratica su come formulare l’offerta economicamente più vantaggiosa.
Domande Frequenti (FAQ)
Link Utili e Riferimenti Normativi
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