Prove preselettive concorsi: tutele e diritti candidati
Il Contenzioso sulle Prove Preselettive: un Campo Minato per la P.A.
Nei concorsi pubblici moderni, gran parte della selezione dei candidati si consuma durante le prove preliminari. Nate per ragioni pratiche di economicità e celerità, le preselettive sono diventate il fulcro del processo di reclutamento, assumendo un ruolo determinante che va ben oltre la semplice scrematura. Tuttavia, questa centralità non è stata accompagnata da un’adeguata riflessione su contenuti e funzioni, lasciando un vuoto normativo riempito da una giurisprudenza ondivaga.
Questo approfondimento analizza le criticità del sistema, esplorando l’evoluzione giurisprudenziale che ha progressivamente esteso alle prove preselettive dei concorsi le tutele e le garanzie tipiche delle prove canoniche. Vedremo come questo processo di “concorsualizzazione”, pur volto a proteggere i candidati, abbia innescato un aumento esponenziale del contenzioso, con effetti spesso negativi sul buon andamento delle procedure di assunzione.
Indice dei Contenuti
La Natura Ambigua della Preselezione: Filtro o Giudizio?
Il legislatore, introducendo le prove preselettive, non ha mai definito con chiarezza la loro funzione, lasciando aperti due possibili approcci. Il primo, puramente “preselettivo”, vede la prova come uno strumento organizzativo per ridurre il numero di partecipanti (Cons. Stato, n. 10436/2022). Il secondo, a funzione “mista”, le attribuisce anche un valore selettivo, di “verifica del possesso da parte dei candidati dei requisiti culturali di base” (Cons. Stato, n. 219/2023).
Questa ambiguità di fondo, mai risolta dalla giurisprudenza, ha portato alla prassi di somministrare quesiti dai contenuti più vari: da test psico-attitudinali a domande su materie eterogenee rispetto a quelle d’esame, fino a quiz nozionistici sulle stesse materie del concorso. La scelta dei contenuti è sempre stata rimessa alla piena discrezionalità delle amministrazioni, considerata insindacabile dal giudice amministrativo.
Rientra in questa discrezionalità, ad esempio, la scelta di articolare il concorso in una fase preselettiva in cui “vengono valutati prevalentemente gli aspetti attitudinali e della personalità dei concorrenti” (Cons. Stato, n. 1867/2010). In questi casi, la valutazione è affidata a esperti e il giudizio, espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo per manifesta irrazionalità.
Analogamente, è stata ritenuta legittima la scelta di inserire una quota preponderante di quesiti di “ragionamento logico” (pari al 40% del totale nel concorso SNA del 2018), anche se non strettamente attinenti alle materie delle prove scritte. Secondo il T.A.R. Lazio (sent. n. 438/2022), tali quesiti sono un utile strumento per accertare capacità di ragionamento e di problem solving, doti essenziali per un dirigente pubblico, in linea con la Direttiva ministeriale n. 3/2018 che incoraggia a non premiare il solo studio mnemonico.
La “Concorsualizzazione” della Prova e l’Aumento del Contenzioso
L’enorme aumento del numero di candidati, dovuto a fattori come il blocco del turn over e la crisi del settore privato, ha trasformato la preselezione da fase eventuale a passaggio determinante dell’intero processo selettivo. Spesso, la scrematura è così drastica da ridurre il numero di ammessi a un numero pari o di poco superiore ai posti disponibili, trasformando di fatto il concorso in una mera prova di idoneità.
Di fronte a questa centralità, i tribunali amministrativi hanno reagito estendendo progressivamente alla fase preselettiva i principi e le regole proprie delle altre prove concorsuali. Questo fenomeno, che possiamo definire di “concorsualizzazione” della preselezione, ha portato a considerare la prova preliminare come “parte integrante della procedura concorsuale” e un “passaggio fondamentale, al pari del superamento delle prove scritte ed orali” (Cons. Stato, n. 6576/2022). Sebbene mirasse a maggiori prove preselettive concorsi tutele, questo approccio ha aumentato l’efficienza e la celerità delle procedure a fronte di una ridotta utilità pratica per il ricorrente.
SCHEMA: DA FILTRO A PROVA CONCORSUALE
FUNZIONE ORIGINARIA
Strumento di “scrematura” per ragioni di economicità e celerità.
EVOLUZIONE DI FATTO
Fase determinante della selezione, con estensione delle garanzie concorsuali.
Analisi della Casistica Giurisprudenziale: i Punti Caldi del Contenzioso
La “concorsualizzazione” ha aperto le porte a un sindacato giurisdizionale sempre più pervasivo su aspetti prima ritenuti marginali. Vediamo i principali filoni del contenzioso.
Le soglie di sbarramento
A differenza delle prove scritte, la legge non fissa soglie minime per il superamento delle preselezioni. Le P.A. hanno quindi adottato due criteri: uno numerico (es. ammettere un numero di candidati pari a tre volte i posti a concorso) e uno di merito (es. ammettere chi risponde correttamente al 70% delle domande). Sebbene entrambi ritenuti ammissibili in astratto, l’approccio dei tribunali è stato ondivago. In casi di grande rilievo, come quello dei cosiddetti “sessantini” nel concorso per dirigenti scolastici del 2017, i giudici hanno sindacato nel merito le soglie fissate dai bandi, ritenendo irragionevoli e troppo restrittive quelle eccessivamente elevate, vanificando di fatto l’obiettivo di contingentamento.
La giurisprudenza ha però confermato la piena legittimità di una soglia di sbarramento numerica. Il Consiglio di Stato (sent. n. 10436/2022) ha chiarito che il D.P.R. n. 487/1994 non stabilisce alcun punteggio minimo per le prove preselettive e che la scelta di ammettere un numero di candidati “pari a tre volte il numero dei posti” rientra nella sfera di discrezionalità dell’Amministrazione, non presentando profili di irragionevolezza o arbitrarietà.
Il controllo di merito sui quesiti
Se in passato la giurisprudenza riteneva insindacabile l’errore nel confezionamento dei quesiti, oggi il sindacato è diventato sostanziale. Si afferma che il quesito a risposta multipla “deve contemplare una sola risposta ‘indubitabilmente esatta’” (Cons. Stato, n. 6756/2022). Vengono censurati non solo l’erroneità della risposta indicata come esatta, ma anche la formulazione ambigua dei quesiti, la presenza di più risposte corrette o la mancanza di una risposta univoca. In alcuni casi, sono stati annullati quesiti per meri errori di battitura o per la scelta valoriale sottostante alla risposta corretta.
Gli obblighi di pubblicità e trasparenza
Come per ogni fase concorsuale, l’amministrazione è tenuta a predeterminare nel bando la tipologia di prova e i criteri di valutazione. La giurisprudenza è estremamente rigorosa nell’imporre il rispetto di questo auto-vincolo. Ciò significa, ad esempio, che la P.A. non può modificare le domande di una banca dati precedentemente pubblicata, né ripartire i quesiti tra le materie in modo differente da quanto dichiarato, pena l’invalidazione dell’intera procedura.
La par condicio tra i candidati
Lo svolgimento delle prove in giorni e con quesiti diversi per le varie “batterie” di candidati è una necessità organizzativa, ma rappresenta un punto critico per la par condicio. Recentemente, il contenzioso si è intensificato su aspetti come l’inadeguatezza delle strumentazioni elettroniche, l’affidabilità degli algoritmi, la differente difficoltà dei quesiti somministrati e la non simultaneità delle prove. Oggi, quasi nessun concorso di rilevanza nazionale è esente da ricorsi collettivi basati su questi motivi.
Nel già citato concorso SNA, ad esempio, i ricorrenti avevano evidenziato una notevole disparità nelle percentuali di ammessi tra le diverse sessioni (dall’11,17% in una, a poco più del 2% in altre), sostenendo che ciò provasse una diversa difficoltà dei test. Il T.A.R. Lazio (sent. n. 438/2022) ha respinto la censura, affermando che il principio “correlazione non significa causazione”: la differenza nei risultati poteva dipendere da altri fattori, come la diversa preparazione media dei candidati nei rispettivi gruppi. Per annullare un’intera procedura, il ricorrente dovrebbe dimostrare una “disomogeneità notevole ed evidente” tra i quesiti, poiché una certa diversità rientra nell’alea normale di queste prove.
La garanzia dell’anonimato
Un altro profilo di frequente contestazione riguarda la violazione del principio dell’anonimato. Nel caso del concorso SNA, i ricorrenti hanno lamentato che l’apposizione dei codici a barre non fosse stata effettuata dai candidati e che le procedure di abbinamento tra elaborato e nominativo fossero rischiose. Il T.A.R. Lazio (sent. n. 438/2022) ha respinto le censure, operando una distinzione fondamentale: le esigenze di anonimato sono massime nelle prove scritte tradizionali, dove il giudizio discrezionale della commissione potrebbe essere influenzato. Nelle prove a quiz con correzione automatica, invece, l’esito è oggettivo e un’alterazione richiederebbe una falsificazione materiale, di cui deve essere fornita prova. Le procedure adottate, pur complesse, sono state quindi ritenute adeguate allo scopo.
La “fuga dalla preselettiva”
Dato che la preselezione è gran parte del concorso, assumono enorme importanza i percorsi che consentono di evitarla. Questi possono essere legali (esenzioni per titoli o per categorie protette) o basarsi su meccanismi processuali: è il caso dell’ammissione diretta agli scritti a seguito di un provvedimento cautelare del giudice. Questa pratica, pur processualmente ambigua, è talvolta preferita dai tribunali per evitare l’annullamento dell’intera prova preliminare e salvaguardare la continuità della procedura concorsuale.
È importante notare che l’esperienza pregressa nelle mansioni oggetto del concorso non costituisce un diritto all’esonero dalla prova. Come chiarito dal Consiglio di Stato (sent. n. 10436/2022), il legislatore può considerare tale esperienza per introdurre una deroga al titolo di studio richiesto per la partecipazione, ma non per esentare dalla prova preselettiva, che deve essere sostenuta da tutti i candidati non esonerati per legge.
SCHEMA: I PILASTRI DEL CONTENZIOSO
Vizi Sostanziali
- Quesiti ambigui, errati o con risposte multiple.
- Soglie di sbarramento giudicate irragionevoli.
Vizi Procedurali
- Violazione della par condicio (prove non omogenee).
- Mancato rispetto del bando (criteri, materie).
L’Uso Strumentale del Contenzioso e le Sanatorie Legislative
La combinazione tra l’elevata posta in gioco (l’assunzione) e l’abbattimento dei costi legali tramite i ricorsi collettivi ha reso economicamente razionale l’impugnazione delle preselettive. Questa strategia è spesso alimentata dall’aspettativa di bypassare del tutto la prova, ottenendo un’ammissione con riserva agli scritti tramite provvedimenti cautelari, come avvenuto in un noto caso riguardante il corso-concorso della SNA nel 2018 (T.A.R. Lazio, n. 438/2022).
In tale contesto, la giurisprudenza ha riconosciuto la persistenza dell’interesse al ricorso anche per i candidati che, ammessi con riserva, hanno scelto di non presentarsi alle prove scritte. Il T.A.R. Lazio ha ritenuto il ricorso procedibile poiché i vizi denunciati miravano all’integrale travolgimento della procedura (interesse “caducatorio”) e non alla mera ammissione individuale, giustificando così la scelta di attendere l’esito del giudizio di merito.
A complicare il quadro interviene il legislatore. In alcuni settori, come la scuola, la presenza di contenziosi vasti ha portato a ripetute “sanatorie” legislative, che hanno stabilizzato candidati sulla base della mera pendenza di un ricorso. Tali norme, giustificate con l’esigenza di non bloccare le procedure ma influenzate da valutazioni elettoralistiche, sono state ritenute legittime dalla Corte Costituzionale (sent. n. 106/2019) e hanno inevitabilmente costituito un potente incentivo a intraprendere la via giudiziaria.
Conclusioni: Quali Percorsi di Riforma?
Il modello attuale, fondato su una prova preselettiva che di fatto assorbe l’intera selezione, è in crisi. Per superare la distorsione che lega la correzione automatica al mero nozionismo, è necessario un ripensamento. Una prima via è valorizzare la preselezione, trasformandola in una prova a pieno titolo, con quesiti complessi che valutino il ragionamento e non la memoria, facendola così concorrere al punteggio finale.
Una seconda linea di intervento è la diversificazione delle tecniche di preselezione in base ai profili da assumere. Infine, è possibile sperimentare alternative come la preselezione basata sull’analisi dei curricula (con criteri trasparenti) o la creazione di elenchi stabili di idonei. La gestione di un numero maggiore di candidati nelle fasi successive può essere facilitata da un miglior uso delle tecnologie e da nuove norme, come quelle introdotte dall’art. 35-quater del D.Lgs. 165/2001.
Art. 35-quater D.Lgs. 165/2001 – Procedure di reclutamento
“1. I concorsi pubblici per l’accesso alle aree o categorie […] prevedono: a) una prova scritta, anche a contenuto teorico-pratico […]; b) una prova orale […]; c) la valutazione, da parte della commissione, dei titoli legalmente riconosciuti […] che non può concorrere alla formazione del punteggio complessivo in misura superiore a un terzo. 2. Le prove di esame sono finalizzate ad accertare il possesso delle competenze, intese come insieme delle conoscenze e delle capacità logico-tecniche, comportamentali nonché manageriali […]”
Domande Frequenti (FAQ)
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