Accordo Quadro: cos’è e come funziona nel nuovo Codice

Definizione, Ratio e Natura Giuridica

Il nuovo Codice definisce l’Accordo Quadro come «l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste». La `ratio` dell’istituto, che trae origine dalla prassi commerciale internazionale, risiede nell’esigenza di aggregazione degli acquisti e di flessibilità e programmazione. Esso consente di ottenere economie di scala e contenere i costi legati alla reiterazione delle procedure, permettendo all’amministrazione di programmare gli acquisti ma di effettuarli solo quando sorge la concreta necessità.

La sua natura giuridica è stata a lungo dibattuta. La giurisprudenza prevalente lo riconduce alla categoria dei contratti normativi. Ciò significa che l’Accordo Quadro non costituisce un affidamento diretto di prestazioni, ma fissa a monte le regole e le condizioni che disciplineranno i futuri contratti applicativi. In pratica, l’amministrazione, una volta concluso l’accordo, non ha un obbligo a contrarre, ma, se deciderà di farlo, dovrà attenersi alle condizioni predefinite (pactum de modo contrahendi). Come chiarito dal TAR Lazio (sent. n. 2864/2021), esso integra il «titolo per una serie successiva di affidamenti diretti».

Come ricostruito anche dal Consiglio di Stato (sent. n. 7896/2024), da tale accordo non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma solo quello di vincolare le future manifestazioni di volontà delle parti. Di conseguenza, la posizione degli operatori economici che ne sono parte è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo.

È fondamentale comprendere, come sottolineato dal TAR Lazio (sent. n. 8633/2023), che l’operatore che si aggiudica un accordo quadro non acquisisce il diritto di eseguire il servizio o la fornitura fino alla quantità massima indicata nella lex specialis. L’aggiudicatario diventa semplicemente la controparte contrattuale della stazione appaltante per i singoli contratti esecutivi, che verranno stipulati di volta in volta a seconda delle necessità effettive dell’ente, sempre nel rispetto del limite massimo fissato.

Questo strumento si rivela particolarmente utile per prestazioni ripetitive e omogenee, per le quali la stazione appaltante non è in grado di determinare in anticipo l’esatto ammontare o le tempistiche delle necessità (Consiglio di Stato, n. 5785/2021). Si è rivelato particolarmente vantaggioso, ad esempio, nel settore tecnologico, per far fronte alla rapida obsolescenza dei prodotti. Proprio perché integra un contratto normativo, l’affidamento dei contratti attuativi deve rispettare rigidamente le condizioni fissate, senza comportare modifiche sostanziali per non distorcere la concorrenza (TAR Sicilia Catania, n. 1414/2025).

Cenni sull’Evoluzione Normativa

Una prima disciplina embrionale dell’accordo quadro, limitata ai settori speciali, era contenuta nelle direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE. In Italia, il D.Lgs. 163/2006 (il secondo Codice dei Contratti) lo disciplinava all’art. 59, ammettendolo per i lavori solo in relazione alla manutenzione ed escludendolo esplicitamente per la progettazione e altri servizi di natura intellettuale. Il successivo D.Lgs. 50/2016 (il terzo Codice), all’art. 54, ha ripreso la nozione precedente, prevedendo però una disciplina differenziata tra settori ordinari e speciali, distinzione mantenuta anche dal D.Lgs. 36/2023.

La Disciplina nei Settori Ordinari (Art. 59)

L’articolo 59 del D.Lgs. 36/2023 disciplina l’Accordo Quadro nei settori ordinari.

Durata e Valore Stimato: L’Obbligo del Massimale

La durata massima dell’accordo è fissata in quattro anni, salvo eccezioni motivate. La giurisprudenza (CdS, n. 1455/2018) ha chiarito che i singoli contratti attuativi possono avere una durata superiore, a patto che siano stipulati durante la vigenza dell’accordo. Una novità cruciale è l’obbligo di indicare il valore stimato dell’intera operazione. Questa previsione, che recepisce orientamenti di ANAC (parere n. 33/2023) e della giurisprudenza comunitaria, è fondamentale per garantire trasparenza e consentire agli operatori una corretta analisi delle prestazioni e formulazione dell’offerta.

Sul punto, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza del 17 giugno 2021, C-23/20) ha statuito che il bando di gara (o il capitolato) deve obbligatoriamente indicare non solo la quantità/valore stimato, ma anche una quantità e/o un valore massimo dei prodotti/servizi da fornire. Una volta raggiunto tale limite, l’accordo quadro esaurisce i suoi effetti. Questo serve a definire il limite quantitativo dello sforzo organizzativo che potrà essere richiesto al fornitore (TAR Lazio, n. 8633/2023).

La Sanzione per l’Omissione del Valore Massimo

Cosa succede se un’amministrazione omette di indicare il valore massimo? La citata sentenza della CGUE (C-23/20) chiarisce che tale omissione, sebbene costituisca una violazione, non raggiunge il livello di gravità tale da essere equiparata a una mancata pubblicazione del bando. Di conseguenza, non comporta l’applicazione della sanzione più severa, ovvero la privazione di effetti del contratto. Si tratta di un’irregolarità che può essere contestata in sede di ricorso, ma non di una violazione che travolge automaticamente l’intero accordo.

Modalità di Esecuzione

La norma distingue due scenari principali:

• Accordo con un solo operatore: Gli appalti successivi sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni già fissate. La stazione appaltante può consultare per iscritto l’operatore per chiedergli di completare la sua offerta, se necessario.
• Accordo con più operatori: L’esecuzione può avvenire secondo tre modalità:
  • Senza riaprire il confronto competitivo, se l’accordo quadro definisce già tutte le condizioni e i criteri oggettivi per la scelta dell’esecutore.
  • Riaprendo il confronto competitivo tra gli operatori parte dell’accordo, se non sono state definite tutte le condizioni.
  • In modalità mista, se previsto dai documenti di gara.

Se si riapre il confronto competitivo, la procedura si articola così:

1. La stazione appaltante consulta per iscritto gli operatori in grado di eseguire l’appalto.
2. Fissa un termine sufficiente per presentare le offerte, tenendo conto della complessità.
3. Le offerte sono presentate per iscritto e restano segrete fino alla scadenza.
4. L’appalto è aggiudicato all’offerta migliore secondo i criteri fissati nella lex specialis.

La Disciplina nei Settori Speciali (Art. 154)

L’articolo 154 regola l’istituto nei settori speciali (es. gas, energia, trasporti, servizi postali). La norma stabilisce che gli appalti basati su un accordo quadro siano aggiudicati secondo regole e criteri oggettivi, che possono prevedere la riapertura del confronto competitivo.

Un elemento di novità è l’uniformità del termine di durata, fissato anche qui in quattro anni. L’obiettivo primario della norma è garantire la massima partecipazione e il rispetto della concorrenza. A tal fine, in caso di riapertura del confronto, la stazione appaltante deve fissare un termine “sufficiente” per consentire la presentazione delle offerte. Tale genericità, se da un lato tutela gli operatori, dall’altro, come osservato in dottrina, potrebbe generare incertezza e violare i principi di certezza del diritto.

Le Novità del Correttivo (D.Lgs. 209/2024)

Con il D.Lgs. 31.12.2024, n. 209, sono state introdotte modifiche significative all’art. 59. La più rilevante è l’aggiunta del comma 5-bis, che affronta il problema dell’alterazione dell’equilibrio contrattuale per circostanze sopravvenute dopo l’aggiudicazione dell’accordo quadro.

La norma prevede una tutela a due livelli. Se lo squilibrio si manifesta prima della stipula del contratto attuativo e non è possibile ripristinare l’equilibrio mediante una rinegoziazione secondo oggettiva buona fede, è fatta salva la facoltà delle parti di non procedere alla stipula. Se invece lo squilibrio sopraggiunge in fase di esecuzione del contratto attuativo, le parti possono invocarne la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta, fermo restando che, in caso di risoluzione, l’appaltatore ha diritto solo al pagamento delle prestazioni regolarmente eseguite (art. 122, c. 5 del Codice).

Il Divieto di Uso Elusivo e la Tutela della Concorrenza

Sia l’art. 59 che l’art. 154 contengono un’esplicita clausola di salvaguardia: le stazioni appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro per eludere l’applicazione del codice o per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. Questo divieto è strettamente connesso ai principi cardine del nuovo Codice: il principio del risultato (art. 1) e il principio della fiducia (art. 2).

Una condotta elusiva comporterebbe una lesione della concorrenza e dunque del principio del risultato, poiché minerebbe il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa nella scelta dell’operatore, non consentendo l’affidamento al miglior rapporto qualità/prezzo. Allo stesso modo, verrebbe violato il rapporto di fiducia reciproca tra amministrazione e operatori, fondato su un’azione legittima, trasparente e corretta.

Le Prospettive di Correzione dell’ANAC

Durante l’iter di approvazione del Codice, l’ANAC ha formulato alcune proposte correttive, sebbene non accolte. L’Autorità, rilevando criticità nell’applicazione degli accordi quadro per nuove opere e servizi di natura intellettuale, aveva suggerito di circoscriverne l’applicazione a prestazioni riconducibili a elementi standardizzabili e ripetibili. Inoltre, l’ANAC proponeva di introdurre una norma per consentire alla P.A., in certi casi, di scegliere l’operatore sulla base del prezzo più basso in relazione a una prestazione richiesta in dettaglio.

Conclusioni

La disciplina dell’Accordo Quadro nel nuovo Codice conferma la volontà del legislatore di valorizzare uno strumento capace di coniugare flessibilità procedurale e contenimento dei costi. Le novità introdotte, come l’obbligo di indicare il valore stimato e la gestione delle sopravvenienze, mirano a consolidare un sistema di appalti più trasparente e competitivo. La corretta applicazione di questo istituto sarà cruciale per garantire l’efficienza della spesa pubblica e tutelare la parità di trattamento tra gli operatori economici, vero motore di un mercato concorrenziale.

Domande Frequenti (FAQ)

Link Utili e Riferimenti Normativi

• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – Art. 59 (Accordi quadro – Settori Ordinari)
• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – Art. 154 (Accordi quadro – Settori Speciali)
• Corte di Giustizia UE, Sentenza 17 giugno 2021, C-23/20