Dalla contestazione formale alla tutela economica: guida completa alle riserve nel nuovo Codice Appalti

Nell’ambito dell’esecuzione di un contratto pubblico, l’istituto della riserva costituisce uno degli strumenti giuridici più delicati e, al contempo, fondamentali. La corretta gestione delle riserve negli appalti pubblici è infatti un passaggio cruciale per l’operatore economico che intenda far valere le proprie pretese economiche a fronte di eventi imprevisti o di disposizioni della stazione appaltante che alterino l’equilibrio contrattuale originario. Questo meccanismo consente di proseguire nell’esecuzione dell’opera senza paralizzarla, demandando la risoluzione delle controversie economiche a un momento successivo.

La Duplice Funzione della Riserva e il suo Impatto Strategico

Dal punto di vista giuridico, la riserva è una dichiarazione unilaterale con cui l’appaltatore comunica alla stazione appaltante di non accettare come definitive le registrazioni riportate sui documenti contabili, contestando fatti che hanno causato maggiori oneri o minori guadagni. La sua funzione, ora esplicitamente codificata, è duplice:

• Tutela dell’Appaltatore: Permette di formalizzare richieste di maggiori compensi, indennizzi o risarcimenti.
• Tutela della Stazione Appaltante: Assicura un controllo costante sulla spesa pubblica. Conoscere tempestivamente le pretese consente di adottare correttivi e verificare la disponibilità dei fondi.

La codificazione di questa duplice finalità non è un mero esercizio formale. Essa rafforza notevolmente la posizione della Pubblica Amministrazione in un eventuale contenzioso. L’amministrazione potrà, infatti, argomentare che una riserva tardiva non è solo una sanzione per l’inerzia dell’impresa, ma ha concretamente leso il suo diritto a un monitoraggio tempestivo della spesa, impedendole di adottare misure che avrebbero potuto mitigare il danno per l’erario. Questo aspetto è strettamente connesso ai principi cardine del nuovo Codice: il Principio del Risultato (art. 1) e il Principio della Fiducia (art. 2).

Il Quadro Normativo: Art. 115, Allegato II.14 e il Ruolo del Capitolato

La normativa di riferimento è oggi contenuta nell’articolo 115 del D.Lgs. 36/2023 e, in modo dettagliato, nell’articolo 7 del suo Allegato II.14. L’art. 115, comma 2, sancisce il principio “obey and complain” (obbedisci e contesta): l’esecutore deve uniformarsi agli ordini del direttore dei lavori, potendo tutelarsi solo con l’iscrizione di riserva. La sua omissione comporta la decadenza dal diritto.

Cosa NON è una riserva: le esclusioni tassative e le loro ambiguità

L’art. 7, comma 1, dell’Allegato II.14 elenca una serie di pretese escluse dall’onere della riserva. Due novità sono potenzialmente problematiche:

• Il ritardo nel collaudo (Lettera f): L’esclusione della richiesta di indennizzo per “ritardo nell’esecuzione del collaudo motivato da comportamento colposo della stazione appaltante” si pone in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale (cfr. Cass. civ., Sez. I, Ord., 16/05/2018, n. 11945) che ammetteva la riserva sul certificato di collaudo.
• Le domande di risarcimento (Lettera e): È la novità più dirompente. Se interpretata estensivamente, l’esclusione delle “domande di risarcimento motivate da comportamenti della stazione appaltante” potrebbe vanificare l’istituto. La lettura più coerente con il sistema è quella restrittiva, che limita l’esclusione ai soli danni puramente extracontrattuali (es. danno all’immagine). Nel dubbio, l’approccio prudente è iscrivere sempre e comunque riserva.

Il ruolo del Capitolato d’Appalto

Esiste un’ambiguità residua. L’art. 1, comma 2, lett. v), dell’Allegato II.14 affida al Direttore Lavori il compito di gestire le riserve “attenendosi alla relativa disciplina prevista dalla stazione appaltante e riportata nel capitolato d’appalto”. Questa disposizione sembra confliggere con l’intento unificatore del Codice. La lettura più coerente con la gerarchia delle fonti è che il capitolato speciale possa disciplinare unicamente aspetti procedurali minori (come il termine per l’esplicitazione), ma non possa in alcun modo derogare ai requisiti di ammissibilità, ai contenuti minimi e ai termini di decadenza fissati dalla norma primaria.

Guida Pratica: i Requisiti di Tempestività e Contenuto

Per essere valida, una riserva deve rispettare requisiti ferrei di forma e di tempo. La tempestività è il requisito cardine: una pretesa fondata nel merito ma formulata tardivamente è irrimediabilmente persa.

Il “Quando”: Analisi Approfondita della Tempestività

Il principio generale, fissato dall’art. 7, comma 2, dell’Allegato II.14, è che le riserve devono essere iscritte, a pena di decadenza, «sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio». Comprendere appieno questa regola è essenziale.

Questo principio non è un mero formalismo, ma è la diretta conseguenza della funzione di controllo della spesa attribuita alla riserva. Richiedere una contestazione immediata, alla prima “percezione” del problema, serve a mettere la Stazione Appaltante nelle condizioni di poter intervenire per evitare o limitare i maggiori oneri. Se l’appaltatore potesse attendere che il danno si sia completamente manifestato, la Pubblica Amministrazione perderebbe ogni possibilità di intervento preventivo.
Esempio pratico: se il Direttore Lavori emette un ordine di servizio che impone l’uso di un materiale più costoso, la “percezione” del potenziale danno si ha al momento della ricezione dell’ordine. Iscrivere subito la riserva non serve solo a tutelare l’impresa, ma consente alla P.A. di valutare l’impatto economico e, eventualmente, di modificare o revocare l’ordine di servizio prima che la spesa venga sostenuta. Attendere di aver eseguito il lavoro renderebbe vana questa fondamentale funzione di controllo.

L’Individuazione del “Primo Atto Idoneo”: una questione cruciale

Il “primo atto idoneo” è il primo documento contabile che l’appaltatore è chiamato a firmare dopo che il fatto lesivo si è verificato ed è divenuto percepibile.

Un errore comune riguarda l’individuazione del SAL corretto. Non si deve attendere il SAL che contabilizza le lavorazioni del periodo in cui è sorto il problema, ma bisogna utilizzare il primo SAL sottoposto alla firma, indipendentemente dal periodo cui si riferisce.

Il “Come”: Contenuto e la Criticità del Termine per l’Esplicitazione

La norma richiede, a pena di inammissibilità, che la riserva contenga ragioni specifiche e una “precisa quantificazione”. La criticità maggiore è la mancata previsione di un termine per “esplicitare” la riserva, a differenza dei 15 giorni previsti in passato. Questo crea un paradosso operativo. La soluzione più sicura, in attesa di un chiarimento, è che le stazioni appaltanti inseriscano un termine congruo nel capitolato e che gli appaltatori, in sua assenza, inviino via PEC la relazione dettagliata nel più breve tempo possibile.

La Gestione delle Riserve in Pratica: Esempi e Scenari Operativi

Per comprendere l’applicazione pratica, analizziamo alcuni scenari concreti.

Scenario 1: Sorpresa Geologica (ritrovamento di roccia non prevista)

• Il Fatto: Durante uno scavo, l’impresa trova un esteso banco di roccia non segnalato nelle indagini geologiche di progetto. La sua rimozione richiede attrezzature specifiche e riduce drasticamente la produttività.
• Azione Corretta: L’impresa segnala subito il fatto al D.L., che lo annota sul giornale dei lavori. Sul primo libretto delle misure che contabilizza gli scavi in quell’area, l’impresa iscrive riserva sintetica. Successivamente, invia una relazione dettagliata con l’analisi dei maggiori costi (noli, personale, minor resa) e la quantificazione.

Scenario 2: Sospensione Illegittima dei Lavori

• Il Fatto: Il D.L. sospende i lavori per 90 giorni con una motivazione generica. In questo caso, l’art. 8, c. 3, All. II.14 introduce un onere specifico: se l’impresa ritiene che le cause della sospensione siano cessate, deve diffidare per iscritto il RUP a disporre la ripresa.
• Azione Corretta: La diffida è “condizione necessaria per poter iscrivere riserva”. Successivamente, la riserva per i danni da sospensione illegittima va iscritta sul verbale di ripresa dei lavori, come chiarito da una giurisprudenza consolidata (Cass. n. 14190/2016; Cass. n. 113/2022).

Scenario 3: Ordine di Servizio Oneroso

• Il Fatto: Il D.L. ordina l’uso di un materiale molto più costoso senza riconoscere un nuovo prezzo.
• Azione Corretta: L’impresa esegue l’ordine (art. 115) e iscrive riserva sul primo registro di contabilità sottoscritto dopo l’esecuzione, allegando l’analisi del maggior costo sostenuto.

La Contabilità Digitale e le Riserve

L’art. 12, comma 10, dell’Allegato II.14 impone l’uso di strumenti elettronici e piattaforme digitali per la contabilità. Ciò significa che anche l’iscrizione delle riserve avverrà in formato digitale. È fondamentale che gli operatori economici verifichino che le piattaforme utilizzate dalla P.A. siano interoperabili e consentano non solo l’inserimento di testo, ma anche l’allegazione di documenti complessi (relazioni tecniche, perizie, analisi dei costi), necessari per supportare adeguatamente la riserva e soddisfare i requisiti di ammissibilità.

Conclusioni: Punti Chiave e Prospettive Future

La riforma introdotta dal D.Lgs. 36/2023 ha il merito di aver riportato la disciplina delle riserve negli appalti pubblici a un livello di normazione primaria. I principi cardine per un corretto utilizzo dell’istituto sono:

1. Tempestività: L’iscrizione deve avvenire non appena il fatto dannoso è percepibile, sul primo atto contabile utile.
2. Specificità e Quantificazione: La riserva deve essere dettagliata nelle sue ragioni e precisa nella sua quantificazione economica, pena l’inammissibilità.
3. Continuità e Conferma: Le riserve vanno seguite e confermate in tutti i passaggi contabili, fino al conto finale.

Se da un lato la codificazione di principi giurisprudenziali rappresenta un passo avanti, dall’altro persistono aree di forte incertezza. Le “ombre”, come l’ambigua esclusione delle domande risarcitorie e la grave lacuna sull’assenza di un termine per l’esplicitazione, espongono gli operatori a notevoli rischi. Il successo della riforma dipenderà in larga misura dal ruolo che la giurisprudenza saprà svolgere nel definire i contorni applicativi della nuova disciplina.

Domande Frequenti (FAQ)

Riferimenti Normativi

• Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici)
• Art. 115, D.Lgs. 36/2023 – Controllo tecnico, contabile e amministrativo
• Allegato II.14, D.Lgs. 36/2023 – Direzione dei lavori e dell’esecuzione dei contratti
• Art. 121, D.Lgs. 36/2023 – Sospensione dell’esecuzione