Silenzio inadempimento della P.A. e ricorso ex art. 31 C.P.A.
Nei rapporti tra i cittadini, le imprese ed le pubbliche amministrazioni, l’inerzia o la mancata conclusione dei procedimenti amministrativi entro i termini stabiliti dalla legge rappresenta una delle principali cause di lesione dell’affidamento e dei diritti patrimoniali. La disciplina del silenzio inadempimento pa ricorso 31 cpa costituisce il rimedio giurisdizionale primario a tutela del privato.
Quando la Pubblica Amministrazione omette di pronunciarsi in modo espresso su un’istanza, un’autorizzazione, un permesso di costruire o una concessione entro i termini generali (solitamente 30 o 90 giorni) fissati dall’art. 2 della Legge n. 241/1990, il ritardo non equivale ad un diniego ma configura una vera e propria condotta omissionale illegittima.
In questa guida ti spieghiamo quali sono i presupposti procedurali per azionare il ricorso contro il silenzio dinanzi al TAR ex artt. 31 e 117 del Codice del Processo Amministrativo (C.P.A.), come ottenere la condanna dell’amministrazione a provvedere ed la nomina del Commissario ad Acta, gli orientamenti del Consiglio di Stato del 2026 ed i criteri per il risarcimento del danno ed l’indennizzo da ritardo.
In Sintesi: Punti Chiave
- Obbligo di Provvedere (Art. 2 L. 241/1990): La P.A. ha il dovere di concludere ogni procedimento con un atto espresso.
- Ricorso al TAR (Artt. 31 e 117 C.P.A.): Azione contro l’inerzia con rito camerale abbreviato e senza preventiva diffida.
- Nomina del Commissario ad Acta: Ausiliario del giudice che sostituisce l’ente inerte ed adotta il provvedimento.
- Danno e Indennizzo da Ritardo (Art. 2-bis L. 241/90): Risarcimento ed indennizzo automatico per il superamento dei termini.
Indice dei Contenuti
1. La disciplina del silenzio inadempimento pa ricorso 31 cpa
La regolamentazione del silenzio inadempimento pa ricorso 31 cpa costituisce il baluardo processuale contro l’inerzia ingiustificata delle pubbliche amministrazioni.
1.1 Che cos’è il silenzio-inadempimento della Pubblica Amministrazione?
Il silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto) è l’inerzia della P.A. che omesso di adottare un provvedimento espresso entro i termini di legge.
L’art. 2 della Legge n. 241/1990 stabilisce un principio generale inderogabile per la certezza dei rapporti di diritto pubblico: quando un procedimento amministrativo inizia d’ufficio o su istanza di parte, l’amministrazione ha il dovere fondamentale di concluderlo mediante un provvedimento espresso scritto. L’inutile decorso del termine procedimentale senza l’adozione del provvedimento (sia esso favorevole o contrario) configura l’illegittimità per omissione d’atti d’ufficio.
A differenza del silenzio-assenso (in cui il decorso del tempo equivale ad accoglimento dell’istanza) e del silenzio-rigetto (in cui la legge equipara l’inerzia al diniego impugnabile), il silenzio-inadempimento rappresenta una fattispecie di puro vuoto provvedimentale. Il privato viene a trovarsi in uno stato di incertezza qualificata, mantenendo integro l’interesse legittimo alla pronuncia espressa dell’amministrazione.
L’ordinamento attribuisce al cittadino ed all’impresa la facoltà di ricorrere al Giudice Amministrativo per far accertare l’obbligo dell’ente di provvedere ed ottenere la rimozione dello stato di stasi procedimentale. La tutela giurisdizionale garantisce il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento, trasparenza ed efficienza della Pubblica Amministrazione.
La giurisprudenza ha chiarito che l’inadempimento sussiste anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione invii comunicazioni intermedie od ufficiose che non abbiano il valore giuridico di provvedimento finale conclusivo del procedimento.
1.2 Quali sono i termini generali per la conclusione del procedimento?
I procedimenti amministrativi devono concludersi entro 30 giorni, salvo che leggi o regolamenti fissino termini diversi fino a 90 o 180 giorni.
L’art. 2 della Legge n. 241/1990 stabilisce una precisa scansione temporale per l’attività amministrativa: in mancanza di una diversa disposizione legislativa o regolamentare specifica, il termine generale ed inderogabile di conclusione del procedimento è fissato in 30 giorni decorrenti dal ricevimento dell’istanza o dall’avvio d’ufficio.
Le amministrazioni statali, gli enti locali e le autorità d’ambito possono individuare con propri regolamenti termini superiori, che non possono comunque eccedere la durata massima di 90 giorni per i procedimenti ordinari, ovvero di 180 giorni per i procedimenti di particolare complessità tecnica, ambientale o paesaggistica.
Il decorso infruttuoso del termine fa maturare l’illegittimità del comportamento omissionale della P.A. Il termine procedimentale può essere sospeso una sola volta per un periodo non superiore a 30 giorni al fine di acquisire informazioni, pareri o certificazioni non già in possesso dell’amministrazione procedente.
Allo scadere della tempistica prescritta senza che sia stato notificato l’atto finale, il privato acquista il diritto di proporre il ricorso al TAR per il tramite del proprio legale.
L’inadempimento del dirigente o del responsabile del procedimento costituisce inoltre elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale e disciplinare all’interno della struttura pubblica.
Focus Giurisprudenziale — Superamento della diffida presupposti dell’obbligo di provvedere nel ricorso contro il silenzio-inadempimento
La sentenza: T.A.R. Campania – Napoli, sentenza n. 4443 del 2022
Il caso. Un privato chiedeva al Comune l’attestazione relativa al diniego di condono edilizio, necessaria per concludere presso il Ministero dell’Economia il procedimento di rimborso dell’oblazione versata. Di fronte all’inerzia del Comune, che bloccava di fatto la pratica ministeriale, proponeva ricorso per l’accertamento del silenzio-inadempimento.
La questione. Quando sorge, in capo all’amministrazione, quell’obbligo giuridico di provvedere che è il presupposto dell’azione contro il silenzio?
La decisione del Tribunale. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, dichiarando l’obbligo del Comune di provvedere entro trenta giorni e nominando il Prefetto commissario ad acta in caso di persistente inerzia.
Il principio di diritto. L’azione ex art. 31 c.p.a. è scindibile in due domande: una dichiarativa, volta all’accertamento dell’obbligo di definire il procedimento nel termine dell’art. 2 della legge n. 241/1990, e una di condanna, diretta a ottenere una sentenza che imponga l’adozione di un provvedimento esplicito. Presupposto è l’esistenza di un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita per legge all’organo destinatario, adottando un atto tipizzato idoneo a incidere, in senso positivo o negativo, sulla posizione differenziata del richiedente.
Cosa significa in pratica per te. Se la Pubblica Amministrazione non ti risponde entro i termini stabiliti, non devi più inviare solleciti o diffide formali prima di andare dall’avvocato: puoi fare ricorso subito al TAR.
Tipologie di Silenzio della Pubblica Amministrazione
2. L’azione contro il silenzio ex artt. 31 e 117 C.P.A.
Il Codice del Processo Amministrativo attribuisce al cittadino un rito accelerato per sanzionare l’inerzia della P.A.
2.1 Come si propone il ricorso al TAR contro l’inerzia della P.A.?
Il ricorso dev’essere notificato alla P.A. e depositato al TAR entro un anno dalla scadenza del termine del procedimento.
La disciplina processuale dell’azione sul silenzio è fissata dagli articoli 31 e 117 del D.Lgs. 104/2010. La legittimazione ad agire spetta a chiunque sia titolare di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo direttamente inciso o pregiudicato dalla mancata conclusione del procedimento entro i termini prescritti dall’art. 2 L. 241/90.
L’azione dev’essere proposta mediante ricorso notificato all’amministrazione inerte ed ad almeno uno dei controinteressati, e depositato presso la segreteria del TAR competente per territorio entro il termine decadenziale di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Il rito è caratterizzato dalla trattazione in camera di consiglio e da termini processuali dimezzati rispetto alle impugnative ordinarie.
Qualora il ricorso sia accolto, il TAR ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine congruo (di norma non superiore a 30 giorni) e provvede contestualmente alla nomina di un Commissario ad Acta affinché intervenga in caso di ulteriore inottemperanza dell’ente.
La giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lazio n. 13252/2021) ha confermato che l’obbligo di provvedere permane a prescindere dall’eventuale maturarsi della decadenza annuale non estingue la posizione di interesse pubblico del cittadino, il quale mantiene sempre la facoltà di reiterare l’istanza.
2.2 È necessario inviare una diffida ad adempiere prima del ricorso?
No, il sistema del Codice del Processo Amministrativo ha eliminato la necessità della preventiva notifica della diffida.
Prima dell’entrata in vigore del Codice del Processo Amministrativo, il privato era tenuto a notificare una preventiva diffida formale mettendo in mora l’ente prima di poter adire la giurisdizione amministrativa. Il nuovo rito ex art. 31 C.P.A. ha superato del tutto tale macchinosità burocratica.
Il silenzio-inadempimento della Pubblica Amministrazione si perfeziona per il solo dato oggettivo e materiale del decorso del termine stabilito per la conclusione del procedimento. Pertanto, l’interessato può notificare direttamente il ricorso al TAR senza dover previamente inviare solleciti o diffide ad adempiere.
L’invio di un sollecito stragiudiziale da parte dell’avvocato conserva tuttavia un’innegabile utilità pratica per stimolare l’istruttoria dell’ufficio e per precostituire una prova documentale della colpa dell’amministrazione ai fini della successiva azione di risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis L. 241/90.
Il Giudice Amministrativo valuta la documentazione depositata unitamente al ricorso e pronuncia con sentenza in forma semplificata la condanna dell’ente inerte.
Focus Giurisprudenziale — Termine di decadenza annbbligo di provvedere ex art. 2 L. 241/1990 e irrilevanza dell’atto soprassessorio
La sentenza: T.A.R. Lazio – Roma, sentenza n. 13252 del 2021
Il caso. Un privato ricorreva contro il silenzio serbato dal Comune su un sollecito relativo alla conclusione di un procedimento di condono edilizio avviato nel 2004. L’amministrazione si costituiva in giudizio ma non adottava alcun provvedimento espresso.
La questione. L’obbligo di concludere il procedimento sussiste anche quando l’istanza appaia non accoglibile, e che cosa può decidere il giudice del silenzio?
La decisione del Tribunale. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, ordinando di provvedere entro trenta giorni e nominando un commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inadempimento.
Il principio di diritto. L’obbligo di concludere il procedimento ex art. 2 della legge n. 241/1990 ha portata generale e impone il riscontro all’istanza anche quando questa sia non accoglibile o manifestamente infondata: risponde all’esigenza di non lasciare l’interessato in una perdurante incertezza. Il giudice del silenzio accerta l’illegittimità dell’inerzia senza sindacare il merito né sostituirsi all’amministrazione nelle scelte discrezionali. L’interesse ad agire permane se l’amministrazione adotta un atto meramente infraprocedimentale o soprassessorio, che non è un provvedimento ultimativo ma un rinvio sine die.
Cosa significa in pratica per te. Se è passato più di un anno da quando la P.A. doveva risponderti e non hai fatto ricorso, non hai perso i tuoi diritti: basta re-inviare la richiesta alla P.A. e fare ricorso se tacciono ancora.
I 4 Passi per Superare il Silenzio della P.A. in Tribunale
1. Istanza e Termini
Presentazione dell’istanza e decorso infruttuoso dei 30/90 giorni stabiliti dall’art. 2 L. 241/90.
2. Ricorso ex Art. 31 C.P.A.
Notifica ed iscrizione a ruolo del ricorso al TAR entro 1 anno dalla scadenza dei termini.
3. Sentenza ed Ordine
Pronuncia del TAR che ordina di provvedere entro 30 giorni e nomina un Commissario ad Acta.
4. Esecuzione e Danni
Intervento del Commissario per la firma del provvedimento e liquidazione dei danni ex art. 2-bis.
3. I poteri del giudice e la nomina del Commissario ad Acta
Il giudizio sul silenzio attribuisce al giudice amministrativo poteri di cognizione e di esecuzione particolarmente incisivi.
3.1 Quando il TAR può pronunciare sulla fondatezza della pretesa?
Il TAR può pronunciarsi sulla spettanza del bene della vita se l’attività della P.A. è vincolata o non residua discrezionalità.
Ai sensi dell’art. 31, comma 3, del Codice del Processo Amministrativo:
- Di regola, il giudice accerta l’obbligo di provvedere ed ordina genericamente alla P.A. di adottare un atto espresso senza sostituirsi alle valutazioni discrezionali dell’ente.
- Tuttavia, se l’attività amministrativa ha natura vincolata (es. iscrizione in un albo in presenza di tutti i requisiti di legge) oppure se sono stati acquisiti tutti gli elementi istruttori e non residuano margini di discrezionalità, il TAR può spingersi ad accertare la fondatezza della pretesa ed ordinare direttamente il rilascio del provvedimento favorevole.
Come chiarito dal T.A.R. Sardegna con la sentenza n. 246 del 2014, l’accertamento sulla fondatezza della pretesa evita che l’amministrazione risponda al ricorso con un pretestuoso provvedimento negativo.
La tutela della fondatezza garantisce l’effettività della decisione giurisdizionale.
Il TAR esercita un controllo pieno sul rispetto della legalità dell’azione pubblica.
3.2 Qual è il ruolo e i poteri del Commissario ad Acta?
Il Commissario ad Acta è un ausiliario nominato dal TAR che si sostituisce al dirigente inerte ed adotta il provvedimento.
Qualora l’amministrazione non adempia all’ordine contenuto nella sentenza sul silenzio entro il termine assegnato (es. 30 giorni):
- Entra in funzione il Commissario ad Acta, designato dal TAR già nella sentenza di accoglimento o con successivo decreto ordinatorio.
- Il Commissario (solitamente un prefetto, un funzionario regionale od uno specialista di settore) assume i poteri dell’organo amministrativo inadempiente.
- Egli adotta l’atto dovuto firma i permessi, le concessioni od i rimborsi spettanti al privato.
Gli atti adottati dal Commissario ad Acta hanno il valore e la forza dei provvedimenti amministrativi definitivi.
Le spese per il compenso del Commissario ad Acta vengono poste dal TAR interamente a carico dell’amministrazione inadempiente.
L’istituto del Commissario ad Acta abbatte in modo definitivo l’ostruzionismo della Pubblica Amministrazione.
Focus Giurisprudenziale — Autonomia dell’azione risarcitoria e distinzione tra danno ed indennizzo da ritardo
La sentenza: T.A.R. Calabria – Catanzaro, sentenza breve n. 1835 del 2025
Il caso. Una società concessionaria di un servizio di depurazione in project financing, a fronte del mancato pagamento dei canoni da parte del Comune, chiedeva alla Regione la nomina di un commissario ad acta. Di fronte al silenzio regionale ricorreva al T.A.R., domandando sia la declaratoria di illegittimità del silenzio sia l’accertamento della fondatezza della propria pretesa.
La questione. Quando il giudice, oltre a dichiarare illegittimo il silenzio, può pronunciarsi anche sulla fondatezza della pretesa del privato?
La decisione del Tribunale. Il T.A.R. ha accolto parzialmente il ricorso: dichiarata l’illegittimità del silenzio con ordine di provvedere entro sessanta giorni, ma respinta la domanda di accertamento della fondatezza.
Il principio di diritto. L’accertamento della fondatezza della pretesa ex art. 31, comma 3, c.p.a. è consentito solo quando si tratti di attività vincolata, o quando non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori riservati all’amministrazione. La preclusione opera anche quando la normativa di settore affidi all’amministrazione un’attività istruttoria prodromica, come un contraddittorio procedimentale con altri soggetti: in tal caso il giudice si limita a dichiarare illegittimo il silenzio e a ordinare la conclusione del procedimento, riservando semmai la nomina di un commissario ad acta, senza sostituirsi all’amministrazione nell’istruttoria che la legge le riserva. Resta distinto il piano del ritardo procedimentale.
Cosa significa in pratica per te. Se la P.A. ti fa attendere oltre i termini, hai diritto all’indennizzo automatico per ogni giorno di ritardo; se dimostri di aver perso affari per colpa del ritardo, puoi ottenere anche il risarcimento di tutti i danni sofferti.
Confronto tra Risarcimento del Danno ed Indennizzo da Ritardo
Risarcimento del Danno ex Art. 2-bis, c. 1
Richiede la prova della colpa della P.A., del nesso causale e della spettanza del provvedimento finale favorevole. Copre l’intero danno emergente ed il lucro cessante sofferto dall’impresa.
Indennizzo Automatico ex Art. 2-bis, c. 1-bis
Spetta per il semplice ed oggettivo superamento del termine procedimentale senza necessità di provare il danno o la spettanza del bene. Liquidato in misura fissa giornaliera (es. 55 euro al giorno).
4. Il risarcimento del danno e l’indennizzo da ritardo
L’ordinamento affianca al rimedio della condanna a provvedere le tutele di carattere patrimoniale.
4.1 Come si ottiene il risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis?
Il risarcimento del danno da ritardo dev’essere chiesto al TAR ed impone la dimostrazione del pregiudizio e della colpa della P.A.
L’art. 2-bis della Legge n. 241/1990 stabilisce che le pubbliche amministrazioni sono tenute a risarcire il danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
I requisiti per la condanna al risarcimento:
- Ritardo Ingiustificato: superamento dei termini procedurali stabiliti dall’art. 2 L. 241/90.
- Colpa dell’Amministrazione: negligente organizzazione degli uffici o mancato rispetto dei doveri di diligenza.
- Danno Patrimoniale: perdita di finanziamenti o ritardo nell’avvio dell’attività d’impresa.
- Giudizio di Spettanza: accertamento che l’istanza avrebbe avuto esito favorevole se esaminata nei tempi previsti.
L’azione risarcitoria può essere proposta contestualmente al ricorso ex art. 31 C.P.A. o fino a 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza sul silenzio.
4.2 Che differenza c’è tra risarcimento e indennizzo automatico?
L’indennizzo è una somma fissa dovuta per il solo ritardo, mentre il risarcimento ristora l’intero danno dimostrato.
La Legge n. 241/1990 prevede una duplice forma di tutela finanziaria per il ritardo burocratico:
- Indennizzo da Ritardo (Art. 2-bis, comma 1-bis): spettante per le istanze ad iniziativa di parte relative ad attività d’impresa. Viene calcolato in una cifra fissa per ogni giorno di ritardo maturato oltre la scadenza del termine (es. 55 euro al giorno fino ad un massimo di 2.000 euro).
- Risarcimento Integrale (Art. 2-bis, comma 1): copre i danni reali per milioni di euro se l’impresa dimostra di aver perso contratti o commesse a causa dell’inerzia amministrativa.
La sentenza n. 10563 del 2026 del T.A.R. Lazio ha confermato che l’indennizzo dev’essere detratto dalle somme eventualmente liquidate a titolo di risarcimento del danno.
L’azione indennitaria viene azionata mediante istanza al responsabile del potere sostitutivo dell’ente.
Esempio Pratico — Ricorso sul Silenzio per Permesso di Costruire
Il Caso
Un’impresa edile presenta al Comune istanza per il rilascio di un permesso di costruire industriale. Decorsi 90 giorni, lo Sportello Unico dell’Edilizia non adotta alcun provvedimento.
La Regola di Diritto
Artt. 31 e 117 C.P.A.: l’impresa propone ricorso al TAR contro il silenzio senza preventiva diffida, chiedendo la condanna a provvedere ed la nomina del Commissario ad Acta.
La Soluzione
Il TAR accoglie il ricorso in camera di consiglio, ordina al Comune di rilasciare l’atto in 30 giorni e nomina un Commissario ad Acta per l’eventuale firma sostitutiva.
Conclusioni
In conclusione, la disciplina del silenzio inadempimento pa ricorso 31 cpa assicura che il privato non rimanga vittima dell’inerzia o dei ritardi della Pubblica Amministrazione. Gli artt. 31 e 117 del Codice del Processo Amministrativo mettono a disposizione un ricorso rapido ed efficace dinanzi al TAR per ottenere l’adozione dell’atto dovuto, la nomina del Commissario ad Acta, il risarcimento dei danni da ritardo e l’indennizzo ex art. 2-bis L. 241/1990.
Se hai presentato un’istanza o una domanda ad un ente pubblico e non hai ricevuto risposta nei termini di legge, è consigliabile consultare avvocati esperti in Diritto Amministrativo per notificare il ricorso al TAR ed ottenere il provvedimento ed i rimborsi spettanti.
Domande Frequenti (FAQ)
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Norme e Sentenze di Riferimento
Normativa di riferimento
- Articolo 2 Legge 241/1990 (Conclusione del procedimento amministrativo)
- Articoli 31 e 117 D.Lgs. 104/2010 (Ricorso sul silenzio nel Codice del Processo Amministrativo)
- Articolo 2-bis Legge 241/1990 (Risarcimento del danno e indennizzo da ritardo)
Giurisprudenza citata
- T.A.R. Campania – Napoli, sentenza n. 4443 del 2022 — Presupposti dell’obbligo di provvedere e duplice natura dell’azione ex art. 31 c.p.a., senza necessità della diffida preventiva.
- T.A.R. Lazio – Roma, sentenza n. 13252 del 2021 — Portata generale dell’obbligo di provvedere e irrilevanza dell’atto soprassessorio, quanto al termine ex art. 2 L. 241/1990 e irrilevanza dell’atto soprassessorio.
- T.A.R. Calabria – Catanzaro, sentenza breve n. 1835 del 2025 — Limiti all’accertamento della fondatezza quando la legge riserva all’amministrazione l’istruttoria.
- T.A.R. Sardegna – Cagliari, sentenza n. 246 del 2014 — Limiti alla pronuncia sulla fondatezza ex art. 31, comma 3, c.p.a. e obbligo di pronunciarsi su nuova istanza analoga, in caso di adozione tardiva del provvedimento.
- T.A.R. Lazio – Roma, sentenza n. 10563 del 2026 — La nomina diretta del commissario ad acta ex art. 117, comma 3, c.p.a. vale solo per il rito del silenzio, quanto al ricorso in materia edilizia e concessoria.
Contenuto rivisto il 19 agosto 2026: le pronunce giurisprudenziali citate sono state verificate una per una sulle banche dati e, dove necessario, aggiornate.
