Permesso di costruire in sanatoria: quando l’abuso si salva
Nel diritto urbanistico ed edilizio italiano, la gestione delle difformità realizzate rispetto ai titoli abilitativi originari rappresenta una delle questioni più complesse e dibattute. La disciplina del permesso costruire sanatoria fiscalizzazione abuso edilizio offre due distinti percorsi di regolarizzazione contemplati dagli artt. 34 e 36 del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001).
Troppo spesso i proprietari di immobili confondono l’accertamento di conformità in sanatoria ordinaria con la fiscalizzazione dell’abuso parziale, ritenendo erroneamente che il pagamento di una somma pecuniaria al Comune sia sempre sufficiente ad evitare la demolizione. La giurisprudenza amministrativa ha invece tracciato confini rigorosi tra le due procedure.
In questa guida ti spieghiamo quali sono i requisiti tassativi della “doppia conformità” urbanistica ed edilizia, quando è possibile accedere alla sanzione pecuniaria sostitutiva ex art. 34 D.P.R. 380/2001 per evitare pregiudizi alla struttura dell’immobile legittimo, la portata delle storiche decisioni del Consiglio di Stato del 2026 ed i passaggi operativi per tutelare la tua proprietà.
In Sintesi: Punti Chiave
- Accertamento di Conformità (Art. 36 D.P.R. 380/01): Richiede la c.d. “doppia conformità” dell’opera sia al momento dell’abuso sia a quello della domanda.
- Fiscalizzazione dell’Abuso (Art. 34 D.P.R. 380/01): Sanzione pecuniaria al posto della demolizione se il ripristino danneggia la parte legittima.
- Consiglio di Stato n. 8507/2025: la fiscalizzazione si valuta solo nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione, su iniziativa del privato.
- Perizia Statica Asseverata: Per ottenere la fiscalizzazione è necessario comprovare il pericolo strutturale tramite relazione giurata.
Indice dei Contenuti
1. Il permesso costruire sanatoria fiscalizzazione abuso edilizio ex art. 36 D.P.R. 380
La disciplina del permesso costruire sanatoria fiscalizzazione abuso edilizio dettata dal Testo Unico dell’Edilizia regola le modalità attraverso cui il privato può affrontare le violazioni urbanistiche commesse sulla propria proprietà.
1.1 Che cos’è l’accertamento di conformità e come funziona?
L’accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001 è la procedura amministrativa che consente di regolarizzare ex post gli abusi edilizi sanabili previo pagamento del contributo di costruzione doppio.
L’art. 36 del Testo Unico dell’Edilizia offre al proprietario o al responsabile dell’abuso la possibilità di presentare istanza al Comune per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria prima che l’ordine di demolizione sia stato eseguito o siano decorsi 90 giorni dall’ingiunzione.
Il procedimento prevede i seguenti passaggi essenziali:
- Presentazione dell’istanza corredata dalla perizia del tecnico abilitato e dagli elaborati grafici dello stato di fatto.
- Istruttoria del settore urbanistica comunale per la verifica della conformità dell’opera agli strumenti urbanistici generali ed attuativi.
- Rilascio del permesso in sanatoria subordinato al versamento della sanzione pecuniaria a titolo di oblazione pari al doppio del contributo di costruzione.
Qualora l’immobile sia gravato da vincolo paesaggistico o storico-artistico, il rilascio del titolo necessita della preventiva autorizzazione paesaggistica in sanatoria ex art. 167 D.Lgs. 42/2004 nei limiti delle variazioni non strutturali.
Se il Comune non si pronuncia entro 60 giorni dalla presentazione della domanda, sulla richiesta si forma il silenzio-rifiuto, impugnabile dinanzi al TAR nei termini di legge.
La regolarizzazione sanante permette di ripristinare la commerciabilità dell’immobile e la sua agibilità ai fini della stipula di rogiti notarili o contratti di mutuo.
1.2 Cosa significa il requisito della doppia conformità urbanistica?
La doppia conformità impone che l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della sua realizzazione sia al momento della domanda.
Il requisito cardine per l’accesso alla sanatoria ordinaria ex art. 36 D.P.R. 380/2001 è la c.d. doppia conformità. L’intervento abusivo dev’essere cioè legittimo ed assentibile:
- Rispetto alle norme edilizie ed ai piani regolatori vigenti al momento della commissione dell’abuso.
- Rispetto alla normativa urbanistica ed edilizia in vigore al momento della presentazione dell’istanza al Comune.
Il Consiglio di Stato (sentenza n. 3927 del 2026) ha ribadito che l’onere di provare la doppia conformità grava integralmente sul privato e che non è ammissibile nel nostro ordinamento alcuna “sanatoria giurisprudenziale” o “sanatoria condizionata” all’esecuzione di opere di adeguamento future.
Se l’opera era contraria al piano regolatore dell’epoca ma è conforme allo strumento urbanistico attuale (o viceversa), il permesso in sanatoria ex art. 36 non può essere rilasciato. Dal 2024, però, il nuovo art. 36-bis del Testo Unico (introdotto dal d.l. n. 69/2024, c.d. Salva Casa) attenua la regola per le sole parziali difformità e variazioni essenziali: in quei casi basta la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda ed ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.
Il T.A.R. Campania – Salerno (sentenza n. 405 del 2025) ha però precisato che l’art. 36-bis non si applica alle opere realizzate in totale difformità dal titolo: per queste resta la doppia conformità piena dell’art. 36.
L’onere della prova in ordine alla data di realizzazione dell’opera ed alla doppia conformità grava interamente sul privato richiedente.
Focus Giurisprudenziale — Onere della prova della doppia conformità nell’accertamento ex art. 36
La sentenza: Consiglio di Stato, sentenza n. 3927 del 2026
Il caso. Il proprietario di un immobile con sottotetto, colpito da ordinanza di demolizione, presentava istanza di sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001 per riportare il locale entro i parametri di non abitabilità. Il Comune non rispondeva e si formava il silenzio-rigetto.
La questione. A chi spetta provare la doppia conformità, e con quali documenti?
La decisione della Corte. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello: l’onere probatorio non era stato assolto.
Il principio di diritto. La doppia conformità è presupposto indefettibile dell’art. 36 e la sua prova grava integralmente sul privato, che deve ricostruire lo stato preesistente dell’immobile con documentazione oggettiva e verificabile: titoli edilizi e progetti originari, planimetrie catastali storiche ed estratti d’archivio, elaborati grafici e rilievi eseguiti prima delle opere, fotografie con data certa. Non hanno valore probatorio le dichiarazioni sostitutive di notorietà o le affermazioni di terzi non verificabili. La sanatoria, inoltre, presuppone opere già realizzate: non può servire a legittimare interventi futuri.
Cosa significa in pratica per te. Prima di presentare l’istanza, recupera l’archivio: senza documenti d’epoca che dimostrino com’era l’immobile e quando fu modificato, la sanatoria è persa in partenza. Una dichiarazione giurata, da sola, non basta.
Confronto tra Sanatoria Ordinaria e Fiscalizzazione dell’Abuso
2. La fiscalizzazione dell’abuso edilizio parziale ex art. 34 D.P.R. 380
La seconda strada prevista dall’ordinamento è la c.d. fiscalizzazione dell’abuso edilizio parziale, regolata dall’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001.
2.1 Quando la demolizione può essere sostituita dalla sanzione pecuniaria?
La demolizione è sostituita dalla sanzione pecuniaria quando il ripristino dello stato dei luoghi arrecherebbe un danno irreparabile alla struttura dell’immobile legittimo.
L’art. 34, comma 2, del Testo Unico dell’Edilizia prevede che, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, quando la rimozione dell’abuso non può avvenire senza pregiudizio della parte di edificio eseguita in conformità al titolo, il dirigente comunale applica una sanzione pecuniaria pari al doppio del costo di produzione.
Il Consiglio di Stato (sentenza n. 596 del 2026) ha chiarito che il provvedimento con cui si applica la sanzione pecuniaria non costituisce un titolo edilizio in sanatoria. Ne discende che la fiscalizzazione dell’abuso:
- Non costituisce una sanatoria legale dell’immobile e non equivale ad un condono edilizio extraordinario.
- Non estingue il reato edilizio eventualmente contestato in sede penale ex art. 44 D.P.R. 380/2001.
- Opera unicamente come modalità di esecuzione della sanzione amministrativa in luogo della demolizione fisica.
Il pagamento della sanzione pecuniaria estingue la sanzione demolitoria ed impedisce al Comune di procedere all’abbattimento coattivo del bene o all’acquisizione gratuita al patrimonio dell’ente.
La sanzione pecuniaria sostituisce la demolizione per tutelare l’incolumità statica dell’intero edificio ed i diritti dei terzi proprietari di porzioni sane.
La delibera municipale di determina della sanzione pecuniaria fissa i termini ed i capitoli di bilancio per il versamento della somma dovuta.
2.2 Qual è la differenza tra abuso totale e parziale difformità?
L’abuso totale consiste nell’esecuzione di opere senza alcun titolo o radicalmente diverse, mentre la parziale difformità riguarda variazioni accessorie del progetto.
La distinzione tra difformità totale e difformità parziale è decisiva ai fini della fiscalizzazione:
- Abuso Totale (Art. 31 D.P.R. 380/01): realizzazione di un fabbricato del tutto autonomo ed autonomamente utilizzabile in assenza di permesso. In tal caso la fiscalizzazione è rigorosamente vietata dalla legge.
- Parziale Difformità (Art. 34 D.P.R. 380/01): violazioni di limitata entità che non modificano la sagoma, il volume complessivo o la destinazione d’uso dell’immobile (es. una finestra spostata o una tramezzatura diversa). Occhio anche al limite inferiore: gli scostamenti di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano il 2 per cento delle misure progettuali per singola unità immobiliare non costituiscono neppure parziale difformità (tolleranze costruttive, artt. 34, comma 2-ter, e 34-bis) e non giustificano quindi alcuna sanzione.
Come rimarcato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 760 del 2024), l’art. 34 D.P.R. 380/2001 si applica esclusivamente agli abusi meno gravi, riferibili all’ipotesi della parziale difformità dal titolo abilitativo.
Qualora l’opera costituisca una variazione essenziale o un abuso totale, l’ordine di demolizione è inderogabile e nessuna sanzione pecuniaria può sostituire la rimessione in pristino.
La qualificazione della difformità dev’essere effettuata dall’ufficio tecnico comunale mediante confronto tra le tavole grafiche del titolo originario ed il rilievo dello stato di fatto.
L’erronea qualificazione di un abuso totale quale difformità parziale rende annullabile l’eventuale provvedimento di fiscalizzazione emanato dal Comune.
Focus Giurisprudenziale — Presupposti della fiscalizzazione: abusività dell’opera, tolleranze e variazioni essenziali
La sentenza: Consiglio di Stato, sentenza n. 2246 del 2026
Il caso. Un Comune irrogava la sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2, D.P.R. 380/2001 per difformità riscontrate su un immobile edificato con licenza del 1967. La verificazione tecnica accertava che le opere erano anteriori e che gli incrementi rientravano nelle tolleranze costruttive.
La questione. Può applicarsi la fiscalizzazione quando manca il presupposto dell’abusività delle opere?
La decisione della Corte. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello del Comune, confermando l’annullamento del provvedimento sanzionatorio.
Il principio di diritto. La fiscalizzazione è sanzione alternativa a quella demolitorio-restitutoria, applicabile quando la demolizione non può avvenire senza incidere sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso. Presupposto indefettibile è la natura abusiva delle opere: occorre che siano superati sia i margini di tolleranza costruttiva dell’art. 34-bis sia i limiti delle variazioni essenziali dell’art. 32. Al di sotto di quella soglia la conformità urbanistica è normalmente implicita e la strada corretta è la regolarizzazione ex art. 36, comma 2, o ex art. 37, comma 4.
Cosa significa in pratica per te. Prima di chiedere la fiscalizzazione, fai verificare se l’opera sia davvero abusiva: presentando l’istanza riconosci l’abuso e non puoi più rimettere in discussione la qualificazione. E se lo scostamento rientra nelle tolleranze, non c’è nulla da pagare.
I 4 Passi per Richiedere la Fiscalizzazione dell’Abuso Parziale
1. Rilievo Tecnico
Perizia e verifica che la difformità sia classificabile come parziale ex art. 34.
2. Perizia Statica Giurata
Relazione asseverata dell’ingegnere attestante il pericolo strutturale per le parti sane.
3. Istanza al Comune
Presentazione della domanda al settore urbanistica prima dell’esecuzione della demolizione.
4. Pagamento della Sanzione
Versamento della sanzione pari al doppio del costo di produzione ed estinzione dell’ordine di demolizione.
3. La procedura amministrativa e l’onere della prova statica
La concessione della sanzione pecuniaria sostitutiva ex art. 34 D.P.R. 380/2001 richiede il rigoroso rispetto dei requisiti procedurali e probatori previsti dalla legge.
3.1 Come si dimostra il pregiudizio alla struttura legittima?
Il pregiudizio alla struttura legittima dev’essere provato mediante una perizia statica giurata che attesti il pericolo di crollo o lesione delle porzioni conformi.
L’onere della prova circa l’impossibilità tecnica di procedere alla demolizione senza danneggiare le parti sane dell’edificio grava interamente sul proprietario o sul responsabile dell’abuso.
La prova dev’essere fornita mediante:
- Relazione Tecnica Asseverata: redatta da un ingegnere o da un architetto abilitato ed iscritto all’albo professionale.
- Analisi Strutturale dei Carichi: calcolo delle sollecitazioni e dimostrazione che il sezionamento del manufatto abusivo comprometterebbe le travi o le fondazioni portanti.
- Rilievi Fotografici e Sismici: documentazione tecnica attestante l’interconnessione strutturale indissolubile tra la parte abusiva e la parte legittima.
Il Consiglio di Stato (sentenza n. 8507 del 2025) ha ribadito che incombe sul privato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, dell’obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione senza pregiudizio per la parte conforme: mere affermazioni generiche non sono idonee allo scopo.
In assenza di una prova statica rigorosa, il Comune ha l’obbligo di disporre il ripristino dello stato dei luoghi.
Il Comune può effettuare sopralluoghi d’ufficio tramite la Polizia Locale ed i tecnici del settore edilizia privata per verificare l’attendibilità della perizia giurata.
La verifica sul campo consente ai tecnici municipali di constatare visivamente la reale impossibilità tecnica di intervenire con la demolizione parziale. In caso di contrasto tra la perizia del privato ed il parere del Comune, l’amministrazione deve fornire una motivazione rafforzata per rigettare la richiesta di fiscalizzazione.
3.2 Come si calcola la sanzione pecuniaria pari al doppio del costo?
La sanzione pecuniaria si calcola moltiplicando per due il costo di produzione o la valutazione venale della porzione abusivamente realizzata.
Ai sensi dell’art. 34, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, l’importo della sanzione pecuniaria varia a seconda della destinazione d’uso dell’immobile:
- Immobili a Destinazione Residenziale: la sanzione è pari al doppio del costo di produzione della parte abusiva calcolato secondo i parametri della legge n. 392/1978 e dei prezzari regionali.
- Immobili a Destinazione Commerciale od Industriale: la sanzione è pari al doppio del valore venale dell’opera determinata dall’Agenzia delle Entrate – Territorio.
La determinazione dell’importo è essa stessa un provvedimento amministrativo e, come tale, dev’essere motivata ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dando conto dei criteri di stima applicati.
Qualora il Comune applichi criteri di stima arbitrari od erronei, la relativa cartella di pagamento o l’avviso di accertamento patrimoniale possono essere impugnati dinanzi al Giudice Amministrativo.
Il versamento della sanzione dev’essere effettuato nei termini fissati dall’amministrazione comunitaria a pena di escussione coattiva.
La corresponsione della multa ed il rilascio dell’attestazione di avvenuta fiscalizzazione vengono annotati nei registri edilizi comunali.
Focus Giurisprudenziale — Obbligo del Comune di istruire e motivare sull’istanza di fiscalizzazione
La sentenza: Consiglio di Stato, sentenza n. 433 del 2025
Il caso. Il proprietario colpito da ordine di demolizione presentava istanza ex art. 34, comma 2, allegando una relazione tecnica asseverata sui rischi per la stabilità dell’edificio. Il Comune la respingeva senza alcuna valutazione degli elementi tecnici addotti.
La questione. Il Comune può rigettare l’istanza di fiscalizzazione senza esaminare la perizia prodotta dal privato?
La decisione della Corte. Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello ed annullato il diniego comunale per difetto di istruttoria e di motivazione.
Il principio di diritto. L’accesso alla fiscalizzazione richiede la prova rigorosa dell’impossibilità statica di demolire, ed il relativo onere grava sul privato, che deve produrre una perizia asseverata corredata dai calcoli di stabilità. Il rapporto è però a due sensi: ricevuta un’istanza corredata da documentazione tecnica sui rischi strutturali, l’amministrazione ha l’obbligo di svolgere un’adeguata istruttoria e di motivare specificamente sugli elementi prodotti. Il diniego privo di ogni valutazione è illegittimo.
Cosa significa in pratica per te. Fai redigere una perizia asseverata con i calcoli di stabilità: è la tua parte dell’onere. Se poi il Comune la rigetta con una formula di stile, senza entrare nel merito dei calcoli, quel diniego è impugnabile ed annullabile.
Fasi di Valutazione Comunale della Sanatoria ed Abuso
Verifica della Doppia Conformità (Art. 36)
Il Comune controlla se l’opera è conforme sia al piano regolatore dell’epoca sia a quello vigente. Se ESITO POSITIVO: Rilascio Sanatoria.
Emissione dell’Ordine di Demolizione
In caso di mancata sanatoria, l’ente ordina il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni.
Valutazione della Fiscalizzazione (Art. 34)
Se la difformità è parziale ed una perizia giurata prova il danno statico della parte sana, il Comune applica la sanzione al posto della demolizione.
4. L’impugnazione dell’ordinanza di demolizione e del diniego di sanatoria
La tutela dei diritti del cittadino dinanzi agli atti sanzionatori comunali richiede il ricorso agli strumenti di tutela giurisdizionale amministrativa.
4.1 Quali sono gli effetti dell’istanza di sanatoria sull’ordine di demolizione?
La presentazione dell’istanza di sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001 sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordinanza di demolizione.
Un aspetto processuale cruciale riguarda il rapporto tra la domanda di accertamento di conformità e l’ordine di demolizione precedentemente notificato dal Comune.
La giurisprudenza amministrativa ha stabilito che:
- La presentazione della domanda di sanatoria sospende temporaneamente l’esecuzione della demolizione in pendenza dell’istruttoria.
- Qualora il Comune notifichi il diniego espresso di sanatoria o decorra il termine di 60 giorni di silenzio-rifiuto, l’ordinanza di demolizione riprende automatica efficacia.
- L’amministrazione comunale non è tenuta ad emettere un nuovo ordine di demolizione dopo il diniego della sanatoria.
La sospensione procedurale consente al cittadino di attendere l’esito dell’esame del settore urbanistica senza rischiare l’esecuzione forzata coattiva o l’acquisizione al patrimonio pubblico.
L’eventuale rigetto della sanatoria deve recare puntuale motivazione in ordine alle ragioni ostative di natura urbanistica o vincolistica.
4.2 Come si ricorre al TAR contro il provvedimento di diniego comunale?
Il ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) dev’essere proposto entro 60 giorni dalla notifica del diniego o dalla formazione del silenzio-rifiuto.
Se il Comune rigetta illegittimamente l’istanza di sanatoria o respinge l’istanza di fiscalizzazione senza considerare la perizia statica giurata, il proprietario può proporre ricorso al TAR territorialmente competente.
Fasi dell’azione al TAR:
- Notifica del Ricorso: entro 60 giorni dalla conoscenza del provvedimento sanzionatorio o del diniego di sanatoria.
- Istanza Cautelare di Sospensiva: contestuale richiesta di sospensione dell’ordine demolitorio per grave ed irreparabile danno ex art. 55 C.P.A.
- Verificazione o Consulenza Tecnica (CTU): il TAR può disporre l’accertamento peritale d’ufficio nominando un tecnico super partes per verificare la doppia conformità o la stabilità strutturale.
Il ricorso amministrativo permette di far valere i vizi di eccesso di potere, difetto di motivazione e travisamento dei fatti da parte degli uffici comunali.
Ottenuta la sospensiva cautelare dal TAR, il Comune non può dar corso ad alcuna azione demolitoria o sanzionatoria coattiva fino alla sentenza di merito.
Esempio Pratico — Fiscalizzazione del Verone in Parziale Difformità
Il Caso
Un proprietario riceve un’ordinanza di demolizione per la difforme estensione di un terrazzo integrato nella struttura portante del solaio di una palazzina.
La Regola di Diritto
Art. 34 D.P.R. 380/2001: l’opera è in difformità parziale ed un ingegnere presenta perizia giurata attestante che l’abbattimento comprometterebbe la stabilità del solaio dell’appartamento sottostante.
La Soluzione
Il Comune accoglie l’istanza di fiscalizzazione, annulla la demolizione ed applica la sanzione pecuniaria pari al doppio del costo di produzione.
Conclusioni
In conclusione, la disciplina del permesso costruire sanatoria fiscalizzazione abuso edilizio offre soluzioni differenziate per la tutela del patrimonio immobiliare. Se l’accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001 richiede l’imprescindibile rigore della doppia conformità, la fiscalizzazione ex art. 34 del medesimo Testo Unico rappresenta un fondamentale salvagente pecuniario per salvaguardare la stabilità degli edifici in presenza di difformità parziali.
Se hai ricevuto un’ordinanza di demolizione dal Comune o desideri verificare la fattibilità di un’istanza di sanatoria o fiscalizzazione edilizia, è consigliabile consultare avvocati amministrativisti ed urbanisti esperti per esaminare lo stato dei luoghi ed impostare il ricorso dinanzi al TAR.
Domande Frequenti (FAQ)
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Norme e Sentenze di Riferimento
Normativa di riferimento
- Articolo 36 D.P.R. 380/2001 (Accertamento di conformità in sanatoria)
- Articolo 34 D.P.R. 380/2001 (Fiscalizzazione dell’abuso edilizio parziale)
- Articolo 31 D.P.R. 380/2001 (Esecuzione di interventi in assenza di permesso)
- Articolo 167 D.Lgs. 42/2004 (Autorizzazione paesaggistica in sanatoria)
Giurisprudenza citata
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 3927 del 2026 — Doppia conformità ex art. 36 ed onere della prova a carico del privato.
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 2246 del 2026 — Presupposti della fiscalizzazione: abusività, tolleranze e variazioni essenziali.
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 760 del 2024 — L’art. 34 si applica ai soli abusi eseguiti in parziale difformità.
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 8507 del 2025 — Onere rigoroso del privato nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione.
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 433 del 2025 — Obbligo di istruttoria e di motivazione sul diniego di fiscalizzazione.
Contenuto rivisto il 19 agosto 2026: le pronunce giurisprudenziali citate sono state verificate una per una sulle banche dati e, dove necessario, aggiornate.
