Subappalto a cascata negli appalti pubblici: quando la PA può vietarlo?
La gestione dei contratti di subappalto negli appalti pubblici ha subito una vera e propria rivoluzione con l’entrata in vigore del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) e con il successivo Decreto Correttivo (D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209). Per anni l’ordinamento italiano ha vietato in modo rigido ed assoluto il cosiddetto subappalto a cascata, ossia la facoltà per il subappaltatore di affidare a sua volta a terzi una parte dei lavori o dei servizi ricevuti dal contraente principale. Questa impostazione nazionale è stata progressivamente demolita dalle storiche sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale ha sanzionato l’Italia per aver introdotto limiti astratti ed ingiustificati che ostacolavano la concorrenza e la partecipazione delle piccole e medie imprese.
Oggi la disciplina del subappalto a cascata appalti si fonda sul principio opposto della generale ammissibilità, temperata dal potere della Stazione Appaltante di introdurre specifici divieti nei documenti di gara. Tuttavia, il potere della Pubblica Amministrazione non è più illimitato o arbitrario: vietare il sub-subappalto richiede un’istruttoria rigorosa ed una motivazione analitica e rafforzata nella decisione di contrarre, legata a concrete esigenze di sicurezza, natura dell’opera o prevenzione dei rischi di infiltrazione criminale. Per le imprese del settore, comprendere questi confini è fondamentale per non subire l’esclusione dalla gara o il blocco delle lavorazioni in cantiere.
In questa guida operativa analizziamo nel dettaglio la normativa di riferimento dell’art. 119 del D.Lgs. 36/2023, le posizioni della giurisprudenza amministrativa ed eurounitaria, la procedura per richiedere l’autorizzazione alla Stazione Appaltante e le tutele di legge in materia di responsabilità solidale e parità del trattamento economico dei lavoratori.
In Sintesi: Punti Chiave
- AMMISSIBILITÀ GENERALE: Il subappalto a cascata è ammesso nel nuovo Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023); i divieti generalizzati a priori previsti dal vecchio Codice sono stati dichiarati illegittimi dalla Corte di Giustizia UE.
- OBBLIGO DI MOTIVAZIONE RAFFORZATA: La Stazione Appaltante può vietare il sub-subappalto nel bando solo specificando ragioni oggettive di sicurezza, complessità dell’opera o prevenzione antimafia. Le clausole generiche o di stile sono nulle.
- TUTELE E AUTORIZZAZIONE PREVENTIVA: Ogni passaggio della filiera a cascata richiede l’autorizzazione della PA, la verifica della regolarità contributiva (DURC di congruità) e l’applicazione dello stesso trattamento economico e normativo ai lavoratori.
Indice dei Contenuti
1. Cos’è il subappalto a cascata e come cambia con il nuovo Codice Appalti
Per comprendere la portata innovativa dell’istituto è necessario definire la struttura multilivello che caratterizza i cantieri moderni e le commesse pubbliche complesse. Tradizionalmente, il rapporto contrattuale vedeva coinvolti due soli livelli: la Stazione Appaltante ed l’appaltatore principale, eventualmente affiancato da subappaltatori diretti. Nel nuovo contesto normativo, l’esigenza delle imprese di organizzare la produzione in filiere specializzate ha reso fisiologico il frazionamento delle lavorazioni su più livelli successivi.
1.1 Cos’è il subappalto a cascata e in cosa differisce dal subappalto ordinario?
Il subappalto a cascata è la fattispecie in cui un’impresa già aggiudicataria di un contratto di subappalto da parte dell’appaltatore principale affida a sua volta ad un ulteriore soggetto (sub-subappaltatore) l’esecuzione di una parte delle lavorazioni o dei servizi.
Mentre nel subappalto ordinario (o di primo livello) il contratto viene stipulato tra l’aggiudicatario della gara pubblica ed il subappaltatore, nel subappalto a cascata appalti la catena contrattuale si allunga: l’aggiudicatario contratta con il subappaltatore di primo livello, il quale a sua volta stipula un sub-contratto di secondo livello con un ulteriore operatore economico.
Questa architettura consente alle grandi imprese di concentrarsi sul coordinamento generale, delegando singole specializzazioni (es. impianti idraulici, strutture in ferro, finiture speciali) ad operatori iper-specializzati. Per evitare confusione terminologica e contrattuale, è opportuno mettere a confronto le due figure mediante la seguente classificazione:
Livelli di Subappalto a Confronto
1° Livello: Subappalto Diretto
Stipulato tra l’appaltatore principale vincitore della gara ed il subappaltatore. Trattamento diretto con la Stazione Appaltante.
2° Livello: Subappalto a Cascata
Stipulato tra il subappaltatore ed un terzo operatore. Ammesso ex art. 119 c. 17 D.Lgs. 36/2023 salvo divieto motivato nel bando.
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Per approfondire
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1.2 Perché l’Europa ha bocciato i divieti generalizzati italiani?
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha dichiarato l’illegittimità dei divieti generali di subappalto previsti dal vecchio ordinamento italiano in quanto lesivi dei principi comunitari di concorrenza, proporzionalità e libera circolazione dei servizi.
Nelle storiche sentenze Vitali (C-63/18) e Tedeschi (C-402/18), la Corte di Giustizia ha chiarito che il legislatore nazionale non può fissare limiti percentuali rigidi o vietare indistintamente la cascata per tutte le tipologie di contratto. L’obiettivo astratto di contrastare la criminalità organizzata o tutelare la sicurezza non può tradursi in una barriera d’ingresso sproporzionata che impedisce alle piccole e medie imprese di accedere alle commesse pubbliche.
A seguito di questa censura eurounitaria, il legislatore italiano ha dovuto riscrivere l’art. 119 del D.Lgs. 36/2023, recependo il principio di massima apertura al mercato: il subappalto a cascata è la regola ed il suo divieto costituisce un’eccezione che la Stazione Appaltante deve giustificare caso per caso.
Focus Giurisprudenziale — Illegittimità dei limiti generali e rigidi al subappalto
La sentenza. Corte di Giustizia UE, Sezione V, n. C-63/18 del 26 settembre 2019
Il caso. Un’impresa italiana veniva esclusa da una gara d’appalto per aver indicato una quota di subappalto superiore ai limiti fissati dalla legge italiana (all’epoca art. 105 D.Lgs. 50/2016). L’impresa impugnava il provvedimento dinanzi al Giudice Amministrativo, il quale sollevava questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.
La questione. Se la normativa europea (Direttiva 2014/24/UE) osti a una legge nazionale che limiti in modo astratto ed indefinito la percentuale di subappalto o ne vieti il ricorso a cascata indipendentemente dal settore interessato.
La decisione della Corte. La Corte di Giustizia UE ha stabilito che le direttive europee ostano a tetti rigidi e divieti generali. La limitazione della filiera produttiva può essere ammessa soltanto se giustificata da specifiche valutazioni analitiche condotte dalla Stazione Appaltante sulla singola gara.
Il principio di diritto. Il principio di proporzionalità e la massima apertura alla concorrenza impediscono l’applicazione di divieti astratti di subappalto. La PA deve valutare l’idoneità delle imprese caso per caso.
Cosa significa in pratica per te. Se una Stazione Appaltante inserisce nel bando un divieto di subappalto a cascata privo di motivazione specifica, la clausola è contraria al diritto europeo ed al nuovo Codice Appalti e può essere contestata.
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2. I limiti legittimi della Stazione Appaltante ex art. 119 comma 17
Nonostante il superamento dei divieti assoluti, la liberalizzazione del subappalto a cascata appalti non si traduce in un’anarchia esecutiva. L’art. 119, comma 17 del D.Lgs. 36/2023 attribuisce alle amministrazioni il compito di presidiare la qualità e la sicurezza dell’esecuzione, individuando le lavorazioni che non possono essere ulteriormente subappaltate.
2.1 Quando la Pubblica Amministrazione può vietare il subappalto a cascata?
La Pubblica Amministrazione può vietare il subappalto a cascata nei documenti di gara esclusivamente in presenza di 4 presupposti tassativi legati alle caratteristiche specifiche dell’opera, al controllo di cantiere, alla sicurezza dei lavoratori o alla prevenzione antimafia.
L’art. 119, comma 17 individua con chiarezza le ragioni giustificatrici che consentono alla PA di inserire una clausola ostativa al sub-subappalto:
- Specifiche caratteristiche dell’appalto: lavorazioni di elevata specializzazione o ad alto contenuto tecnologico che richiedono un’esecuzione diretta ed una filiera corta.
- Esigenza di rafforzare il controllo di cantiere: cantieri complessi o ad alta densità di lavorazioni sovrapposte in cui la catena dei subappalti renderebbe impossibile la direzione dei lavori.
- Tutela della salute e sicurezza dei lavoratori: attività ad alto rischio infortunistico (es. bonifiche, scavi profondi, strutture in quota) in cui la parcellizzazione delle imprese aumenta i pericoli.
- Prevenzione del rischio di infiltrazioni criminali: contesti territoriali o settori merceologici a forte rischio di condizionamento mafioso.
Focus Normativo — Art. 119, comma 17, D.Lgs. 36/2023 (Corretto dal D.Lgs. 209/2024)
L’art. 119, comma 17 stabilisce che le stazioni appaltanti indicano nei documenti di gara le prestazioni che non possono formare oggetto di ulteriore subappalto previa adeguata motivazione nella decisione di contrarre. La norma specifica inoltre che l’eventuale ulteriore subappalto è interamente sottoposto alla disciplina del Codice dei Contratti, ivi compresa l’autorizzazione della PA ed i controlli di regolarità contributiva.
2.2 Quali requisiti di motivazione deve rispettare la decisione di contrarre?
La decisione di contrarre della Stazione Appaltante deve contenere una motivazione analitica, circostanziata e puntuale che spieghi in modo concreto perché la specifica natura delle lavorazioni richiede il divieto di subappalto a cascata.
Come chiarito dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato (es. Cons. Stato, Sez. V, n. 10162/2025), il divieto di sub-subappalto non può mai consistere in una clausola di stile o in un mero richiamo formale alla norma di legge. L’amministrazione che intende limitare la filiera produttiva deve svolgere un’istruttoria preventiva e dare conto, nella determina a contrarre, delle ragioni tecniche che rendono la cascata incompatibile con la corretta esecuzione dell’opera.
Motivazione del Bando: Esempi a Confronto
Focus Giurisprudenziale — Onere di motivazione rafforzata per il divieto di subappalto a cascata
La sentenza. Consiglio di Stato, Sezione V, n. 10162 del 12 dicembre 2025
Il caso. Un’impresa partecipante ad una gara per la manutenzione di infrastrutture viarie impugnava il bando di gara nella parte in cui vietava indistintamente il subappalto di secondo livello per tutte le lavorazioni.
La questione. Se la Stazione Appaltante possa vietare il subappalto a cascata richiamando formule sintetiche di legge senza specificare le concrete criticità operative dell’appalto.
La decisione della Corte. Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso dell’impresa, annullando la clausola del bando. I giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che l’art. 119 comma 17 impone un onere di motivazione rafforzata ed individualizzata: la PA deve dimostrare esattamente quali caratteristiche del cantiere impediscono l’ulteriore subappalto.
Il principio di diritto. Il divieto di sub-subappalto è illegittimo se non è preceduto da una valutazione tecnica puntuale recepita negli atti di gara. Le clausole generiche violano il principio della fiducia e dell’accesso al mercato.
Cosa significa in pratica per te. Se ti trovi di fronte ad un bando che vieta il subappalto a cascata senza spiegare il “perché” tecnico, puoi diffidare la Stazione Appaltante o agire dinanzi al TAR per far rimuovere il limite.
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3. L’autorizzazione della PA e le tutele del sub-subappaltatore
Un errore frequente tra gli operatori economici è ritenere che la liberalizzazione del subappalto a cascata appalti consenta di stipulare sub-contratti senza alcun passaggio formale con l’amministrazione. Al contrario, il legislatore ha introdotto un severo sistema autorizzatorio e di controllo per garantire che la filiera rimanga trasparente e sicura.
3.1 Come si richiede l’autorizzazione al subappalto a cascata?
L’autorizzazione al subappalto a cascata deve essere richiesta dall’appaltatore principale alla Stazione Appaltante almeno 20 giorni prima dell’inizio delle lavorazioni, allegando il contratto ed le dichiarazioni sui requisiti del sub-subappaltatore.
L’iter autorizzativo segue una sequenza rigorosa che coinvolge sia il subappaltatore di primo livello che l’ulteriore subappaltatore:
Procedura per l’Autorizzazione del Sub-Subappalto
Stipula del Sub-Contratto e Dichiarazioni DGUE
Il subappaltatore ed il sub-subappaltatore sottoscrivono il contratto. Il secondo compila le dichiarazioni sull’assenza di cause di esclusione e sul possesso dei requisiti SOA/tecnici.
Deposito della Istanza alla Stazione Appaltante
L’appaltatore principale trasmette la documentazione alla PA almeno 20 giorni prima dell’ingresso in cantiere. La PA verifica il DURC e le White List tramite il FVOE.
Emissione del Provvedimento di Autorizzazione
La Stazione Appaltante rilascia il provvedimento entro 30 giorni (ridotti a 15 per subappalti di importo inferiore a 100.000 €). Vige il silenzio-assenso decorsi i termini.
Per approfondire
Verifica quando un contratto costituisce subappalto e quando rientra nelle forniture esenti da autorizzazione preventiva. Leggi la guida sulla differenza tra subappalto e fornitura con posa.
3.2 Quali garanzie spettano ai lavoratori della filiera subappaltata?
I lavoratori impiegati nell’ulteriore subappalto hanno diritto allo stesso trattamento economico e normativo previsto dal CCNL applicato dall’appaltatore principale, sostenuto dalla responsabilità solidale dell’intera catena di imprese.
L’art. 119, comma 12 impone che il subappaltatore di secondo livello garantisca ai propri dipendenti un trattamento salariale non inferiore a quello del contraente principale per lavorazioni identiche o prevalenti. Inoltre, ai sensi dell’art. 119, comma 6:
- L’appaltatore principale ed il subappaltatore di primo livello sono responsabili in solido nei confronti della Stazione Appaltante per l’esecuzione delle prestazioni.
- L’appaltatore principale è solidalmente responsabile con tutti i subappaltatori per gli obblighi retributivi, previdenziali ed infortunistici (DURC) nei confronti dei lavoratori impiegati in cantiere.
- La Stazione Appaltante provvede al pagamento diretto del sub-subappaltatore qualora si tratti di una micro o piccola impresa (PMI) o in caso di inadempimento dell’impresa intermedia.
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4. Impugnazione delle clausole illegittime e tutele per l’impresa
Quando una Stazione Appaltante inserisce nel bando di gara un divieto di subappalto a cascata immotivato, oppure nega illegittimamente l’autorizzazione ad un sub-subappalto richiesto, le imprese dispongono di precisi strumenti di tutela giustiziale dinanzi al TAR ed all’ANAC.
4.1 Come difendersi da un divieto illegittimo inserito nel bando?
L’impresa può contestare la clausola del bando che vieta il subappalto a cascata richiedendo prima un parere di precontenzioso all’ANAC o impugnando il provvedimento di diniego dell’autorizzazione dinanzi al TAR.
La giurisprudenza di merito (es. TAR Campania, Napoli, Sez. IV, n. 3462/2026 e TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 815/2026) ha chiarito il regime processuale delle impugnative:
- Le clausole del bando che vietano il subappalto non sono generalmente “immediatamente escludenti” (ossia non impediscono la partecipazione alla gara in sé).
- Pertanto, l’impresa partecipante può presentare l’offerta ed impugnare il divieto unitamente al provvedimento con cui la Stazione Appaltante respinge l’istanza di autorizzazione al subappalto a cascata o al momento dell’esclusione.
Focus Giurisprudenziale — Natura delle clausole sul subappalto e termini di impugnazione
La sentenza. TAR Campania, Sezione IV (Giudice di Merito), n. 3462 del 14 maggio 2026
Il caso. Un’impresa subappaltatrice presentava ricorso contro la decisione di una Stazione Appaltante che aveva negato l’autorizzazione all’ulteriore subappalto di opere impiantistiche, richiamando una clausola generica del disciplinare di gara.
La questione. Se il divieto di subappalto a cascata debba essere impugnato immediatamente alla pubblicazione del bando o se l’interesse al ricorso sorga al momento del diniego di autorizzazione.
La decisione della Corte. Il TAR Campania ha confermato che la clausola del bando non è immediatamente escludente. L’onere di impugnazione sorge al momento del diniego formale dell’autorizzazione. Il TAR ha annullato il diniego della PA poiché fondato su una motivazione stereotipata non supportata da verbali di cantiere.
Il principio di diritto. La lesione concreta dell’interesse dell’impresa si materializza con il rigetto dell’istanza autorizzatoria. La PA non può negare l’autorizzazione se la motivazione del bando era priva di basi tecniche.
Cosa significa in pratica per te. Non occorre rischiare un ricorso immediato contro il bando: puoi richiedere l’autorizzazione al sub-subappalto ed impugnare il diniego se la Stazione Appaltante non motiva in modo rigoroso.
4.2 Cosa rischia l’impresa che esegue il subappalto a cascata senza autorizzazione?
L’esecuzione di lavorazioni in sub-subappalto senza la preventiva autorizzazione della Stazione Appaltante costituisce un grave inadempimento contrattuale che comporta la risoluzione dell’appalto, la decadenza dai pagamenti e sanzioni penali o amministrative.
In assenza di autorizzazione scritta della PA:
- Il contratto di sub-subappalto è nullo ed inefficace nei confronti dell’amministrazione.
- La Stazione Appaltante blocca l’emissione dei Certificati di Pagamento (SAL) ed il rilascio dei Certificati di Esecuzione Lavori (CEL).
- L’appaltatore ed il subappaltatore rischiano la risoluzione in danno del contratto principale, l’incameramento della cauzione definitiva ed il deferimento all’ANAC per l’annotazione nel Casellario Informatico.
- Sotto il profilo penale, si applicano le sanzioni previste per l’ingresso abusivo in cantiere ed il mancato rispetto della normativa antimafia ed antinfortunistica (D.Lgs. 81/2008).
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Conclusioni
La disciplina del subappalto a cascata appalti nell’ambito del D.Lgs. 36/2023 rappresenta un punto di equilibrio avanzato tra le esigenze di apertura al mercato richieste dall’Unione Europea ed i presidi di sicurezza e legalità fondamentali per i cantieri italiani. L’abolizione dei divieti generali ha restituito alle imprese la libertà di organizzare le lavorazioni attraverso filiere trasparenti, ponendo in capo alla Pubblica Amministrazione un preciso onere di motivazione qualora intenda limitare il ricorso ai sub-contratti di secondo livello.
Per gli operatori economici, il buon esito dell’esecuzione a cascata richiede una gestione preventiva ed impeccabile della fase procedurale: dall’analisi del bando di gara alla corretta presentazione delle istanze di autorizzazione, fino alla rigorosa verifica dei requisiti contributivi e retributivi della catena dei subappaltatori.
Lo Studio Legale Moscarini offre assistenza qualificata alle imprese ed alle stazioni appaltanti nella redazione dei documenti di gara, nella gestione delle procedure autorizzatorie di cantiere e nella tutela giudiziale dinanzi al Giudice Amministrativo in caso di clausole limitative illegittime o dinieghi immotivati.
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Domande Frequenti (FAQ)
Hai un dubbio su un bando di gara o un diniego di subappalto?
Lo Studio Legale Moscarini assiste imprese e stazioni appaltanti nella verifica della legittimità delle clausole di gara, nell’istruttoria delle autorizzazioni di cantiere e nel contenzioso dinanzi al Giudice Amministrativo.
Norme e Sentenze di Riferimento
Normativa di riferimento
- Articolo 119 (Subappalto) — Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici)
- Decreto Legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 (Decreto Correttivo del Codice dei Contratti Pubblici)
- Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio (Appalti Pubblici)
Giurisprudenza citata
- Corte di Giustizia UE, Sez. V, Sentenza 26 settembre 2019, causa C-63/18 (Vitali) — Incompatibilità dei divieti generali ed astratti al subappalto con il diritto europeo.
- Corte di Giustizia UE, Sez. V, Sentenza 27 novembre 2019, causa C-402/18 (Tedeschi) — Principi di proporzionalità e massima apertura al mercato nel subappalto.
- Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza 12 dicembre 2025, n. 10162 — Onere di motivazione rafforzata ed individualizzata della Stazione Appaltante per vietare il subappalto a cascata.
- TAR Campania, Napoli, Sez. IV, Sentenza 14 maggio 2026, n. 3462 (Giudice di Merito) — Regime di impugnativa delle clausole sul subappalto e diniego di autorizzazione.
- TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, Sentenza 18 marzo 2026, n. 815 (Giudice di Merito) — Nullità delle clausole del bando di gara prive di motivazione tecnica analitica.
