Guida al Partenariato Pubblico-Privato nel D.Lgs. 36/2023

1. Cos’è il Partenariato Pubblico-Privato

Prima del D.Lgs. 36/2023, il partenariato pubblico-privato viveva in una zona grigia del diritto degli appalti. Il vecchio codice (D.Lgs. 50/2016) ne dava una definizione all’art. 3, ma lo trattava come una variante della concessione, senza una disciplina autonoma e completa. Il nuovo codice ha cambiato prospettiva: ha dedicato al PPP un Titolo intero (il Titolo I della Parte II del Libro IV) e lo ha dotato di una definizione legislativa organica all’art. 174. Il PPP non è più una sottocategoria della concessione, ma un genus contrattuale autonomo, con la sua logica, le sue regole e le sue figure tipizzate.

1.1 I quattro requisiti dell’art. 174

Marco gestisce un’impresa edile e vorrebbe proporre al Comune la costruzione e gestione di un parcheggio sotterraneo. Per capire se la sua operazione rientra nel PPP, deve verificare che il contratto soddisfi quattro requisiti, tutti previsti dall’art. 174 del D.Lgs. 36/2023.

Il primo requisito è il rapporto di lungo periodo: il contratto deve prevedere una collaborazione duratura tra l’ente pubblico e l’operatore privato, finalizzata a un risultato di interesse pubblico. Non basta un incarico spot: il PPP è pensato per operazioni che si sviluppano nel tempo, dalla progettazione alla gestione.

Il secondo è il finanziamento prevalentemente privato: la copertura economica dell’operazione deve provenire in misura significativa dalle risorse dell’imprenditore. È il privato che investe, non il pubblico. Se l’ente paga tutto con fondi propri, quello è un appalto.

Il terzo è la ripartizione dei compiti: il privato realizza e gestisce, il pubblico definisce gli obiettivi e controlla. Ciascuno fa la sua parte.

Il quarto, e forse il più importante, è l’allocazione del rischio operativo in capo al privato. Di questo parleremo nel prossimo capitolo, perché è il vero cuore del PPP e il tema su cui la giurisprudenza si è più concentrata.

1.2 Le forme del PPP: dalla concessione al partenariato sociale

«Ma allora il PPP è la stessa cosa di una concessione?» — è la domanda che ci sentiamo rivolgere più spesso. La risposta è no, anche se la concessione è una delle forme che il PPP può assumere.

L’art. 174, comma 3, elenca le figure tipizzate: la concessione (di lavori o di servizi), la finanza di progetto, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità e il partenariato sociale (art. 201). Ma non si ferma qui: prevede una clausola aperta che attrae nel PPP anche qualsiasi altro contratto tra un’amministrazione e un operatore privato che soddisfi i quattro requisiti del comma 1. Questo significa che il PPP è un contenitore flessibile: se il tuo contratto ha le quattro caratteristiche giuste, rientra nel PPP indipendentemente dal nome che gli dai.

La concessione resta la forma più diffusa nella pratica, ma il codice distingue anche figure più specializzate. La finanza di progetto (art. 193) permette al privato di proporre direttamente un progetto all’amministrazione, anche su iniziative non ancora programmate. Il partenariato sociale (art. 201) è pensato per micro e piccole imprese e per il terzo settore. E poi ci sono le figure speciali, come il partenariato per i beni culturali (art. 134), di cui parleremo più avanti.

2. Il rischio operativo: il cuore del PPP

Se c’è un concetto che distingue il partenariato pubblico-privato D.Lgs. 36/2023 da un normale appalto, è il rischio operativo. In un appalto tradizionale, l’impresa esegue un lavoro e viene pagata: il rischio che l’opera non serva o non produca ricavi ricade sul committente pubblico. Nel PPP funziona al contrario: il privato non solo costruisce, ma gestisce, e si assume il rischio che la gestione non vada come previsto. Se il parcheggio resta vuoto, se l’ospedale non attira abbastanza pazienti privati, se il museo non vende abbastanza biglietti, le perdite sono sue.

2.1 Cosa dice l’art. 177 e cosa significa per te

L’art. 177 del D.Lgs. 36/2023 recepisce la nozione europea di rischio operativo (che viene dall’art. 5 della Direttiva 2014/23/UE) e la sviluppa con un livello di dettaglio che non aveva precedenti nel nostro ordinamento. Ecco le regole fondamentali.

La perdita potenziale per il privato non può essere puramente nominale o trascurabile. Significa che non basta scrivere nel contratto «il privato si assume il rischio»: deve esistere una possibilità reale di perdere denaro. La norma impone di valutare il valore attuale netto dell’insieme di investimenti, costi e ricavi: è un parametro finanziario che misura se, considerando tutti i flussi di cassa futuri, l’operazione può davvero andare in perdita.

Il rischio operativo si compone di tre profili: il rischio di costruzione (l’opera potrebbe costare più del previsto o non essere realizzata nei tempi), il rischio di disponibilità (l’opera potrebbe non funzionare come concordato) e il rischio di domanda (gli utenti potrebbero non utilizzarla quanto sperato).

Importante: il comma 3 dell’art. 177 precisa che non rientrano nel rischio operativo i rischi che dipendono dalla cattiva gestione dell’impresa, dal suo inadempimento contrattuale o dalla forza maggiore. Questi sono rischi «normali» di qualsiasi contratto, non quelli specifici del PPP.

2.2 Senza rischio operativo, niente PPP

Nel 2023, un’impresa aveva proposto a un ente romano un progetto di partenariato per la gestione di un complesso immobiliare. La proposta conteneva un piano dettagliato, indicava costi e ricavi, ma mancava un elemento: la matrice di allocazione dei rischi. L’amministrazione l’ha bocciata, e il tribunale ha dato ragione all’ente.

Il TAR Lazio (sentenza n. 17204/2023) ha stabilito che il rischio operativo è l’elemento essenziale del PPP: la sua «macroscopica mancanza» giustifica la valutazione negativa della proposta «senza necessità di ulteriori approfondimenti istruttori». In altre parole: se la tua proposta non dimostra chiaramente chi si assume quali rischi, l’amministrazione può respingerla senza nemmeno entrare nel merito delle altre questioni.

Questo principio ha una conseguenza pratica diretta. Se stai preparando una proposta di PPP, la matrice dei rischi non è un allegato facoltativo: è il documento più importante del tuo dossier. Deve indicare per ciascun rischio (costruzione, disponibilità, domanda) chi lo sopporta, in che misura, e con quale meccanismo contrattuale. Senza di essa, il tuo progetto non supera nemmeno la soglia della valutazione.

3. Come funziona la proposta del privato

Una delle novità più rilevanti del partenariato pubblico-privato D.Lgs. 36/2023 riguarda la fase che precede la gara: quella in cui un imprenditore presenta una proposta all’amministrazione e attende che venga valutata. È la cosiddetta iniziativa privata, disciplinata principalmente dall’art. 193 sulla finanza di progetto. In questa fase si giocano interessi enormi: il privato investe tempo e denaro per preparare un progetto, l’amministrazione deve decidere se quel progetto risponde all’interesse pubblico. La giurisprudenza degli ultimi anni ha chiarito molti aspetti di questa fase, ma ha anche confermato che il privato si muove su un terreno scivoloso.

3.1 La fase preliminare e la discrezionalità dell’amministrazione

Giulia è un’imprenditrice del settore sanitario. Ha presentato un progetto di PPP per la costruzione di un nuovo ospedale, corredato da studi di fattibilità, pareri tecnici e un piano economico-finanziario. L’istruttoria è durata oltre due anni, con l’intervento di più consulenti esterni. Alla fine, l’amministrazione ha detto no. Giulia può contestare quella decisione?

La risposta dei tribunali è chiara, anche se amara per il proponente: l’amministrazione gode di un’amplissima discrezionalità nella valutazione delle proposte PPP. Può dire no per motivi di merito (il progetto non risponde all’interesse pubblico), per motivi economici (non ci sono risorse sufficienti) o per scelte di politica urbanistica (preferisce un’altra localizzazione). E il giudice, di fronte a questa discrezionalità, può intervenire solo se la decisione è manifestamente illogica o irragionevole.

L’art. 175, comma 2, del D.Lgs. 36/2023 prevede che l’ente debba compiere una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità, confrontando il PPP con l’alternativa dell’appalto tradizionale. Ma la giurisprudenza ha chiarito che se mancano le risorse pubbliche, l’amministrazione può respingere la proposta senza nemmeno arrivare a quel confronto: l’assenza di fondi è un «motivo autonomo e sufficiente per il diniego» (TAR Piemonte, sentenza n. 8/2026).

3.2 La posizione del promotore: aspettativa, non diritto

«Ma se l’amministrazione mi ha chiesto di modificare il progetto, non significa che era interessata?» — questa obiezione ricorre spesso nelle cause sul PPP. I tribunali la respingono con fermezza.

Il TRGA di Trento (sentenza n. 104/2024) ha usato una formula netta: la posizione del promotore è di mera aspettativa di fatto, anche dopo che l’amministrazione ha dichiarato la fattibilità e il pubblico interesse del progetto. La scelta localizzativa, per esempio, è un «elemento essenziale e non neutro, dirimente ai fini della sussistenza dell’interesse pubblico»: se l’amministrazione cambia idea sul luogo dove realizzare l’opera, non deve nulla al promotore.

C’è però un tema aperto. I principi di buona fede e tutela dell’affidamento sono codificati agli artt. 2 e 5 del D.Lgs. 36/2023. Alcune difese private hanno sostenuto che questi principi imporrebbero all’amministrazione di consentire al proponente di adeguare la proposta al mutato quadro normativo, soprattutto quando l’inerzia nell’istruttoria è imputabile all’ente stesso. Il TAR Campania (sentenza n. 1863/2026) ha respinto questa tesi, affermando che i principi di buona fede «non possono essere interpretati nel senso di imporre alla pubblica amministrazione l’obbligo di sollecitare l’operatore economico ad apportare i correttivi resi necessari dal mutamento del quadro normativo sopravvenuto». Ma è un orientamento di merito, non ancora confermato in appello, e la questione potrebbe evolversi.

4. Il piano economico-finanziario e la gara

Ogni operazione di partenariato pubblico-privato ruota attorno a un documento: il piano economico-finanziario (PEF). È il foglio di calcolo in cui il privato dimostra che l’operazione sta in piedi: quanto investe, quanto spende per la gestione, quanto prevede di incassare, e per quanto tempo. Il PEF è parte integrante dell’offerta, e le regole sulla sua modificabilità sono state al centro di contenziosi importanti.

4.1 Il PEF come cuore dell’offerta

Nella stessa vicenda del contratto energetico del Comune di Cene, il Consiglio di Stato (sentenza n. 1327/2020) ha affrontato un problema che si ripresenta spesso: l’impresa aggiudicataria, durante la verifica di anomalia dell’offerta, aveva sostanzialmente riscritto il proprio PEF, spostando voci di costo dalla gestione agli investimenti e modificando gli importi. Il TAR di Brescia (sentenza n. 212/2019) aveva annullato l’aggiudicazione, e il Consiglio di Stato ha confermato.

Il principio è questo: in sede di verifica dell’anomalia, il concorrente può fornire chiarimenti e correzioni marginali al PEF, ma non può presentare un piano completamente diverso. Una rielaborazione radicale che alteri la distribuzione dei valori tra le voci di costo costituisce un’«inammissibile ricomposizione postuma dell’offerta». La ragione è semplice: se l’impresa potesse riscrivere liberamente il PEF dopo l’apertura delle buste, la gara perderebbe di significato.

Per te che presenti un’offerta, questo significa una cosa: il PEF va preparato con la massima cura fin dall’inizio. Ogni voce deve essere realistica e documentata. Una volta presentato, le modifiche consentite sono solo quelle che chiariscono, non quelle che stravolgono.

4.2 Finanza di progetto e procedura d’infrazione UE

La finanza di progetto (art. 193 del D.Lgs. 36/2023) è lo strumento con cui il privato può proporre direttamente un progetto all’amministrazione, anche su operazioni che l’ente non aveva programmato. È uno degli aspetti più dinamici del PPP, perché permette all’iniziativa imprenditoriale di anticipare i bisogni del territorio. Ma è anche il punto su cui l’Italia è oggi sotto osservazione europea.

Il TAR Campania (sentenza n. 2840/2026) ha dato conto della procedura d’infrazione UE n. 2024/4025, avviata l’8 ottobre 2025 dalla Commissione europea contro l’Italia. La contestazione riguarda l’art. 193 nella parte in cui non impone all’ente concedente di indicare i criteri di aggiudicazione già nella fase di pubblicazione delle proposte. Secondo la Commissione, questa lacuna viola l’art. 37 della Direttiva 2014/23/UE e compromette la trasparenza della procedura fin dalla fase preliminare.

L’esito di questa procedura potrebbe portare a una modifica normativa dell’art. 193, con ricadute importanti per tutti gli operatori che utilizzano la finanza di progetto. Nel frattempo, la giurisprudenza amministrativa distingue con chiarezza la fase preliminare (in cui l’amministrazione valuta se la proposta risponde all’interesse pubblico) dalla fase selettiva (in cui si svolge la gara vera e propria). Le contestazioni sulla trasparenza dei criteri riguardano soprattutto la prima fase.

5. Le figure speciali: beni culturali, società miste e PPP sociale

Il partenariato pubblico-privato non è un modello unico applicato in modo identico a tutti i settori. Il D.Lgs. 36/2023 prevede figure speciali, ciascuna con regole proprie, pensate per contesti in cui le esigenze del pubblico interesse richiedono un adattamento della disciplina generale. I beni culturali, le società a partecipazione mista e il terzo settore sono i tre ambiti in cui queste specialità emergono con maggiore evidenza.

5.1 Il partenariato per i beni culturali (art. 134)

Nel 2025, il Ministero della Cultura ha attivato un partenariato speciale per la valorizzazione del Museo storico e Parco del Castello di Miramare, a Trieste. Il progetto comprendeva anche le ex serre Sgaravatti, uno spazio recentemente acquisito e sottoposto a vincolo paesaggistico, ma non classificato come bene culturale in senso stretto. Un’impresa esclusa ha contestato questa inclusione: si può usare l’art. 134 anche per beni che non sono beni culturali?

Il Consiglio di Stato (decisione n. 1319/2026) ha risposto di sì, a determinate condizioni. L’art. 134, comma 2, del D.Lgs. 36/2023 — come il legislatore stesso ha precisato nella Relazione al codice — consente di includere nel partenariato speciale anche beni funzionalmente connessi alla valorizzazione del bene culturale principale. Le ex serre, pur non essendo un bene culturale, erano parte del progetto complessivo di valorizzazione del complesso di Miramare.

Ma la sentenza ha chiarito un altro punto importante: il partenariato speciale per i beni culturali non è soggetto alla valutazione preliminare di convenienza e fattibilità prevista dall’art. 175, comma 2. Il Consiglio di Stato ha qualificato l’art. 134 come un «quadro giuridico derogatorio», in cui la sostenibilità economica è rimessa alle valutazioni dell’operatore privato. È una semplificazione significativa rispetto alla disciplina generale.

5.2 La società mista e il partenariato sociale

Accanto al PPP contrattuale (in cui il rapporto tra pubblico e privato si fonda su un contratto), esiste il PPP istituzionale: il pubblico e il privato creano insieme una società. È la cosiddetta società mista, disciplinata dall’art. 17 del D.Lgs. 175/2016 (TUSPP), a cui l’art. 174, comma 4, del codice dei contratti rinvia espressamente.

La regola fondamentale della società mista, consolidata da una lunga elaborazione giurisprudenziale, è la gara a doppio oggetto: la gara per scegliere il socio privato deve avere a oggetto non solo la quota di capitale, ma anche le prestazioni operative che il socio si impegna a svolgere. Questo principio, elaborato per la prima volta dal Consiglio di Stato nel parere n. 456/2007, è stato poi recepito dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 199/2014) e codificato nell’art. 17 TUSPP.

Un profilo ulteriore riguarda l’avvalimento — la possibilità per un’impresa di utilizzare i requisiti di un’altra per partecipare a una gara. Il Consiglio di Stato (sentenza n. 655/2018) lo ha escluso per le gare di società mista, ritenendo che l’apporto del socio privato sia per natura infungibile: chi partecipa deve avere i requisiti in proprio.

Il D.Lgs. 36/2023 ha poi introdotto una novità assoluta: il partenariato sociale (art. 201), pensato per coinvolgere micro e piccole imprese, compreso il terzo settore, in operazioni di interesse pubblico. È una figura ancora in fase di definizione giurisprudenziale, ma che si inserisce nel solco dell’art. 118, ultimo comma, della Costituzione (sussidiarietà orizzontale): lo Stato favorisce l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

6. Conclusioni

Il partenariato pubblico-privato D.Lgs. 36/2023 è uno strumento potente, ma complesso. Il nuovo codice ha fatto ordine in una materia che per anni era rimasta frammentata, dando al PPP una definizione organica, un sistema di regole coerente e un’identità propria, distinta dall’appalto e dalla concessione. I quattro requisiti dell’art. 174 — rapporto di lungo periodo, finanziamento privato, ripartizione dei compiti, rischio operativo — sono oggi il parametro di riferimento per capire se un’operazione è un PPP o qualcos’altro.

Ma il quadro normativo è ancora in evoluzione. La procedura d’infrazione UE sulla finanza di progetto, le incertezze sul diritto intertemporale tra vecchio e nuovo codice, e i nodi irrisolti sulla tutela dell’affidamento del promotore privato sono temi aperti che la giurisprudenza dei prossimi anni dovrà affrontare.

Se stai valutando di proporre un progetto di PPP, ecco i punti fermi da tenere a mente:

• Il rischio operativo è il cuore del PPP: la tua proposta deve contenere una matrice dei rischi dettagliata e credibile, altrimenti viene respinta.
• La tua posizione è di mera aspettativa: anche se l’istruttoria dura anni, l’amministrazione può dire no senza che tu abbia diritto a un risarcimento.
• Il PEF va preparato con cura fin dall’inizio: in sede di gara, non potrai riscriverlo.
• Il PPP ha regole sue: non applicare automaticamente quelle dell’appalto o della concessione.
• Rivolgiti a un avvocato specializzato prima di investire risorse significative in una proposta: la disciplina è tecnica e le insidie sono molte.

7. Domande Frequenti (FAQ)