Gara telematica: tutele e riapertura termini per malfunzionamento

Il Quadro Normativo: Obblighi della Stazione Appaltante e l’Art. 25 del Codice

Di fronte a un’offerta non pervenuta per un disservizio tecnico, la Stazione Appaltante non può semplicemente escludere il concorrente. Il legislatore, consapevole delle criticità delle piattaforme telematiche, ha imposto precisi obblighi alla Stazione Appaltante in caso di malfunzionamento, sia nel vecchio che nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

2.1 La tutela nel D.Lgs. 50/2016: l’art. 79, comma 5-bis

Il D.Lgs. 50/2016 (Vecchio Codice) aveva introdotto una norma specifica, l’art. 79, comma 5-bis, per gestire queste situazioni. Questa disposizione prevedeva che, in caso di malfunzionamento della piattaforma tale da impedire la corretta presentazione delle offerte, la Stazione Appaltante dovesse adottare i “provvedimenti necessari” per assicurare la regolarità della procedura. Tra questi rimedi erano esplicitamente menzionate la sospensione del termine di ricezione delle offerte e la sua proroga per una durata proporzionale alla gravità del disservizio.

2.2 La conferma nel D.Lgs. 36/2023: il dovere di assicurare la partecipazione

Il D.Lgs. 36/2023 (Nuovo Codice) ha recepito e rafforzato questo principio. L’articolo 25, comma 2, del Codice Appalti stabilisce in modo inequivocabile che le stazioni appaltanti “assicurano la partecipazione alla gara anche in caso di comprovato malfunzionamento, pur se temporaneo, delle piattaforme”. Come il precedente art. 79, la norma conferma la possibilità di disporre la sospensione e la proroga del termine. L’utilizzo del verbo “assicurano” impone alla S.A. un ruolo attivo: non può rimanere inerte di fronte a un disservizio tecnico, ma deve adoperarsi concretamente per garantire la *par condicio* e il *favor partecipationis*.

Box Normativo 1: Art. 25, comma 2, D.Lgs. 36/2023

“…le stazioni appaltanti e gli enti concedenti assicurano la partecipazione alla gara anche in caso di comprovato malfunzionamento, pur se temporaneo, delle piattaforme, anche eventualmente disponendo la sospensione del termine per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento.”

I Rimedi Pratici: Proroga del Termine e Riapertura della Gara

Quando la S.A. accerta un malfunzionamento, l’art. 25 del Codice le impone di agire per “assicurare la partecipazione”. La norma cita esplicitamente la sospensione e la proroga, ma la giurisprudenza ha confermato che la Stazione Appaltante dispone di un potere più ampio, finalizzato a garantire il risultato della massima concorrenza.

3.1 La Sospensione e la Proroga: l’intervento “in itinere”

Questi sono i rimedi ordinari, da attuare prima della scadenza del termine.

• La Sospensione “congela” temporaneamente il countdown, di solito per il tempo necessario a risolvere il guasto tecnico.
• La Proroga del termine di presentazione dell’offerta sposta la data di scadenza più avanti, concedendo nuovo tempo a tutti i concorrenti. Deve essere “proporzionale alla gravità del mancato funzionamento”.

In entrambi i casi, la S.A. deve garantire la segretezza delle offerte già inviate e consentire a chi ha già partecipato di ritirare e sostituire la propria offerta fino al nuovo termine.

3.2 La Riapertura dei Termini: un rimedio “ex post” legittimo

Cosa succede se il malfunzionamento viene accertato solo dopo la scadenza? La S.A. può intervenire lo stesso? La risposta è sì. La giurisprudenza (come il TAR Toscana, n. 266/2025) ha chiarito che l’elenco dei rimedi nell’art. 25 non è tassativo. La norma è “aperta” e consente alla S.A. di adottare qualsiasi misura idonea a tutelare la partecipazione.

La riapertura dei termini di gara, anche se la scadenza è già passata, è quindi un provvedimento legittimo. Costituisce una forma di autotutela con cui la S.A. annulla la fase precedente e fissa un nuovo termine per consentire a tutti, incluso chi era stato bloccato dal sistema, di presentare (o ri-presentare) l’offerta, garantendo così la *par condicio*.

Box Giurisprudenziale 1: TAR Toscana, n. 266/2025

Il TAR ha stabilito che la norma (art. 25) ha un contenuto “aperto” e non impone l’uso esclusivo della proroga. L’obiettivo è attribuire a tutti gli operatori “la possibilità di partecipare alla procedura in condizioni di parità”.

“In questa prospettiva, non sussistono pertanto particolari ostacoli di principio ad ammettere che la garanzia della possibilità degli operatori interessati di poter partecipare alla gara possa concretizzarsi nella riapertura di termini ormai scaduti (…) non sussistendo alcun obbligo di utilizzare solo l’istituto della proroga del termine (…) quel che conta è che la misura, di volta adottata, risulti idonea ad assicurare, in concreto, l’obbligo cui la Stazione Appaltante è tenuta…”

Il Principio del Favor Participationis e il Rischio del Sistema

La gestione delle gare telematiche è governata da un principio fondamentale di matrice comunitaria: il principio del *favor participationis*. Questo principio impone alla S.A. di interpretare le regole di gara nel modo che favorisca la massima partecipazione, piuttosto che l’esclusione. Di conseguenza, sorge una domanda cruciale: in caso di disservizio tecnico, chi deve sopportare il rischio?

4.1 Il Rischio del Sistema Informatico grava sulla Stazione Appaltante

La giurisprudenza amministrativa è consolidata nell’affermare che il rischio inerente alle modalità di trasmissione ricade sulla Stazione Appaltante. È la S.A., infatti, che sceglie unilateralmente la piattaforma telematica e ne impone l’utilizzo ai concorrenti. Se la trasmissione dell’offerta viene vanificata da un vizio del sistema, il relativo pregiudizio non può ricadere sul concorrente.

Come sottolineato dal Consiglio di Stato, l’agevolazione che la P.A. ottiene dalla gestione digitale delle gare deve essere “controbilanciata” dalla sua capacità di rimediare alle possibili disfunzioni del sistema di cui essa stessa si avvale.

4.2 L’irrilevanza del “caricamento all’ultimo minuto”

Una delle difese più comuni delle Stazioni Appaltanti è accusare l’operatore economico di “negligenza” per aver iniziato le operazioni di caricamento a ridosso della scadenza. Questo argomento è stato sistematicamente respinto dalla giurisprudenza e dall’ANAC.

Come chiarito dal TAR Lazio (sent. 802/2022) e ribadito dall’ANAC (Parere 616/2022), il tempo assegnato dal bando (es. 35 giorni) serve all’operatore per “confezionare” la propria offerta, non per caricarla. L’operatore economico ha il pieno diritto di utilizzare tutto il tempo concesso, e la scelta di caricare l’offerta l’ultimo giorno, o nelle ultime ore, è perfettamente legittima e non costituisce di per sé negligenza. Se il sistema si blocca per un guasto tecnico in quel frangente, l’operatore deve essere tutelato.

Box Giurisprudenziale 2: TAR Lazio, n. 802/2022

“…il rischio inerente alle modalità di trasmissione della domanda di partecipazione a una gara non può non gravare sulla stazione appaltante, che unilateralmente ha scelto le modalità di trasmissione e ne ha imposto l’utilizzo ai concorrenti; dunque, se la trasmissione è stata vanificata per un vizio del sistema, il pregiudizio ricade sulla stazione appaltante…”

“…la circostanza che l’offerta fosse stata presentata ‘all’ultimo minuto’ sia irrilevante, posto che l’operatore economico ben può utilizzare tutto il tempo concesso per l’elaborazione e la presentazione dell’offerta… senza correre il rischio… di incontrare difficoltà imprevedibili”.

4.3 La regola della “Causa Ignota”: il dubbio va a favore del concorrente

Il principio di tutela raggiunge la sua massima espressione nella cosiddetta “regola della causa ignota”, elaborata dal Consiglio di Stato. Cosa accade se, nonostante le verifiche, non è possibile capire con certezza assoluta se l’errore sia stato del trasmittente (l’operatore) o del sistema (la S.A.)?

In questo caso, il pregiudizio ricade sull’ente che ha bandito la gara. Il semplice dubbio irrisolvibile sulla causa del blocco è sufficiente per imporre alla Stazione Appaltante di riammettere il concorrente alla procedura.

Box Giurisprudenziale 3: Consiglio di Stato, n. 86/2020

“non può essere escluso dalla gara un concorrente che abbia curato il caricamento della documentazione di gara sulla piattaforma telematica entro l’orario fissato per tale operazione, ma non è riuscito a finalizzare l’invio a causa di un malfunzionamento del sistema, imputabile al gestore”

“Se rimane impossibile stabilire con certezza se vi sia stato un errore da parte del trasmittente o, piuttosto, la trasmissione sia stata danneggiata per un vizio del sistema, il pregiudizio ricade sull’ente che ha bandito, organizzato e gestito la gara“.

L’Onere della Prova: Come Dimostrare il Disservizio

Per beneficiare della tutela non è sufficiente lamentare un disservizio. La gestione del malfunzionamento innesca un doppio onere probatorio, che coinvolge sia il concorrente che la Stazione Appaltante.

5.1 I doveri del concorrente: la Segnalazione Tempestiva via PEC

L’operatore economico che si scontra con un blocco del sistema non può rimanere inerte. Per non incorrere nell’eccezione di negligenza, deve attivarsi immediatamente per creare un “principio di prova” del disservizio. L’azione fondamentale è la segnalazione tempestiva del malfunzionamento.

Il concorrente deve, prima della scadenza del termine:

• Scattare screenshot chiari della schermata di errore, dove sia visibile l’orario del sistema.
• Inviare una PEC (Posta Elettronica Certificata) alla Stazione Appaltante, allegando le prove fotografiche e descrivendo il problema.
• Chiedere formalmente la sospensione/proroga o la successiva riapertura dei termini.

Questa segnalazione è cruciale: sposta formalmente l’onere di verifica sulla Stazione Appaltante.

5.2 I doveri della S.A.: l’istruttoria e l’analisi dei File Log

Una volta ricevuta la PEC di segnalazione, la S.A. non può negare la proroga in modo aprioristico. Come sottolineato dall’ANAC nel Parere n. 616/2022, la Stazione Appaltante ha un preciso dovere di istruttoria. Non può, ad esempio, rigettare l’istanza solo perché “altri operatori sono riusciti a inviare l’offerta”, in quanto il malfunzionamento potrebbe aver colpito solo alcuni utenti.

La S.A. deve contattare il gestore della piattaforma e richiedere una verifica tecnica tramite l’esame dei “file log”. Questi file sono i report tecnici che tracciano tutte le interazioni tra l’utente e il sistema informatico. Come chiarito dal Consiglio di Stato (sent. 7352/2020), il file log è l’elemento di prova dirimente: se i log dimostrano l’assenza di anomalie, il ritardo è imputabile all’operatore; se, al contrario, confermano il blocco (o se è impossibile stabilire la causa), la S.A. deve tutelare il concorrente.

Box Giurisprudenziale 4: ANAC, Parere di precontenzioso n. 616/2022

L’Autorità ha censurato una S.A. che aveva negato la riapertura dei termini a un concorrente bloccato dal sistema. L’ANAC ha affermato che la S.A. avrebbe dovuto svolgere un’adeguata istruttoria.

“…non risulta che la Stazione appaltante abbia contattato il Gestore del sistema al fine di verificare – anche attraverso l’esame del cd. file log – l’effettiva esistenza del malfunzionamento (…) essendosi, invero, limitata a riconoscere il possibile malfunzionamento e a negarne, tuttavia, la portata impeditiva (…) alla luce del fatto che altri operatori erano riusciti ad inviare la propria offerta”.

L’ANAC ha concluso che “la circostanza che altri operatori siano riusciti ad inviare la propria offerta non esclude che si sia verificato un malfunzionamento e che questo possa aver avuto efficacia impeditiva della partecipazione per l’istante”.

Box Giurisprudenziale 5: Consiglio di Stato, n. 7352/2020

Il Consiglio di Stato ha chiarito il valore probatorio dei file log. Se la S.A. dimostra, tramite i log, che non vi sono state anomalie, il concorrente non può essere riammesso.

“…l’amministrazione (…) abbia assolto all’onere della prova che sulla stessa incombeva attraverso il deposito del file log, ossia di report tecnici ricostruenti le interazioni tra utente e sistema informatico (…) deponenti (…) per l’assenza di anomalie o malfunzionamenti della piattaforma…”. In tal caso, “se l’operatore avesse avuto l’accortezza di iniziare con congruo anticipo le operazioni di partecipazione – secondo un criterio che può definirsi di ordinaria diligenza (…) – senz’altro sarebbe riuscito nel suo intento”.

Il Limite della Tutela: il Principio di Autoresponsabilità

Le tutele finora descritte (proroga, riapertura, inversione dell’onere della prova) non costituiscono un “salvacondotto” universale. La giurisprudenza traccia un confine netto: la tutela opera solo se l’impossibilità di invio deriva da un fattore esterno e non imputabile all’operatore (il sistema). Se, invece, il mancato invio è causato da un errore, imperizia o negligenza del concorrente, la tutela non si applica e prevale il principio di autoresponsabilità.

6.1 Quando l’errore è imputabile esclusivamente al concorrente

L’operatore economico che partecipa a una gara telematica accetta implicitamente le regole tecniche di funzionamento della piattaforma. Ha l’onere di leggere con diligenza i manuali d’uso e di eseguire correttamente tutti i passaggi richiesti. Se l’offerta non perviene perché l’operatore ha caricato un file corrotto, ha utilizzato una firma digitale scaduta, o ha sbagliato la procedura di caricamento, l’errore rimane a suo esclusivo carico e l’esclusione è legittima. In questi casi, la S.A. non ha alcun obbligo di disporre la proroga o la riammissione.

6.2 Caso pratico: la mancata “conferma” dell’offerta

Un esempio emblematico di errore imputabile al concorrente è analizzato dal TAR Umbria nella sentenza n. 487/2025. In quel caso, l’operatore aveva correttamente caricato tutti i file dell’offerta economica sulla piattaforma (ricevendo le PEC di avvenuto caricamento), ma aveva omesso di compiere l’ultimo passaggio previsto dal manuale: cliccare sul bottone di “conferma offerta”. A causa di questa omissione, il sistema non ha mai inoltrato l’offerta alla S.A., che l’ha dichiarata “non presentata”.

Il TAR ha respinto il ricorso, affermando che il concorrente, non lamentando alcun malfunzionamento tecnico, era l’unico responsabile del mancato invio. L’operazione di “conferma” era un adempimento indispensabile richiesto dalle “regole tecnico-procedurali” della gara, e la sua omissione ricade pienamente nel principio di autoresponsabilità.

Box Giurisprudenziale 6: TAR Umbria, n. 487/2025

Il Tribunale ha stabilito che l’omissione di un passaggio procedurale richiesto dalla piattaforma, in assenza di malfunzionamenti, è un errore che ricade sul concorrente.

“In altri termini, una volta che il concorrente decide di partecipare alla gara utilizzando la piattaforma offerta dalla stazione appaltante egli inevitabilmente ne accetta le regole tecnico-procedurali, vincolandosi ad osservarle con diligenza…”

“Infatti in forza del principio generale di autoresponsabilità, ciascun concorrente sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della propria documentazione; ciò, a fortiori, per le gare gestite in forma informatica, la cui partecipazione comporta la necessità di adempiere, con scrupolo e diligenza, alle prescrizioni di bando e alle norme tecniche rilevanti (…) con la conseguenza che l’inesatto o erroneo utilizzo, a contrario, rimane a rischio del partecipante.”

Conclusioni: Malfunzionamento Piattaforma Gara e Tutele del Concorrente

Il quadro normativo e giurisprudenziale sul malfunzionamento della piattaforma di gara e le tutele per il concorrente è chiaro e si basa su un bilanciamento di principi. Da un lato, il favor participationis impone alla Stazione Appaltante di farsi carico del rischio del sistema che essa stessa ha imposto (art. 25, D.Lgs. 36/2023), adottando rimedi effettivi come la proroga o la riapertura dei termini.

Dall’altro lato, il concorrente non è esonerato da un dovere di diligenza e autoresponsabilità. Per attivare la tutela, l’operatore deve dimostrare di aver agito correttamente e di aver segnalato tempestivamente il disservizio (tramite PEC e screenshot), innescando il dovere di istruttoria della S.A. (basato sui file log). Se l’errore è palesemente imputabile al concorrente (es. mancata “conferma” dell’offerta), l’esclusione sarà legittima. La conoscenza di questo equilibrio è fondamentale per ogni operatore economico che partecipa alle procedure di appalto pubbliche.

Domande Frequenti (FAQ)