Codice e Allegati negli appalti: cosa prevale nelle gare
Requisiti economici negli appalti: Codice vs Allegati
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) ha introdotto una serie di innovazioni volte a semplificare e rendere più trasparente il sistema degli appalti. Tuttavia, non sono mancate situazioni di contrasto tra le disposizioni codicistiche e quelle contenute nei relativi Allegati. Una delle questioni più rilevanti riguarda il rapporto tra l’art. 103 del Codice e l’art. 2 dell’Allegato II.12 in tema di requisiti economico-finanziari per le gare di lavori di importo superiore a 20 milioni di euro.
Con la sentenza del 22 agosto 2025, n. 982, il TAR Liguria ha affrontato direttamente questa antinomia normativa, stabilendo quale disposizione debba prevalere e indicando il criterio interpretativo che le stazioni appaltanti devono adottare per evitare contenziosi. L’esito della decisione incide in modo significativo sulla partecipazione degli operatori economici alle gare di importo rilevante.
Indice dei Contenuti
1. Il contrasto normativo tra Codice e Allegati
Una delle questioni più delicate emerse con l’entrata in vigore del d.lgs. 36/2023 riguarda il rapporto tra le disposizioni del Codice e quelle contenute nei suoi Allegati. In particolare, il conflitto si è manifestato con riferimento ai requisiti economico-finanziari richiesti per la partecipazione alle gare di lavori di importo superiore a 20 milioni di euro.
1.1 L’art. 103 del Codice: il requisito facoltativo
L’art. 103 del Codice dei contratti prevede che, per gli appalti di lavori di rilevante importo, la stazione appaltante possa richiedere requisiti aggiuntivi di capacità economico-finanziaria. La norma introduce due alternative: la certificazione dei parametri economici da parte di una società di revisione oppure, in alternativa, un volume d’affari in lavori pari al doppio dell’importo a base di gara, realizzato nei migliori cinque anni dell’ultimo decennio.
Art. 103 d.lgs. 36/2023 – “Per gli appalti di lavori di importo pari o superiore ai 20 milioni di euro, oltre ai requisiti di cui all’articolo 100, la stazione appaltante può richiedere requisiti aggiuntivi […] in alternativa, la stazione appaltante può richiedere un volume d’affari in lavori pari a due volte l’importo a base di gara, che l’operatore economico deve aver realizzato nei migliori cinque dei dieci anni antecedenti alla data di pubblicazione del bando”.
1.2 L’art. 2 dell’Allegato II.12: il requisito obbligatorio
Diversamente, l’art. 2, comma 6, dell’Allegato II.12 stabilisce un criterio più rigido. Per gli appalti di importo superiore a 20.658.000 euro, l’operatore deve dimostrare di aver maturato, nel solo quinquennio antecedente, una cifra d’affari in lavori almeno pari a 2,5 volte l’importo a base di gara. La previsione, quindi, introduce un obbligo inderogabile, non una facoltà.
Art. 2, comma 6, Allegato II.12 d.lgs. 36/2023 – “Per gli appalti di importo a base di gara superiore a euro 20.658.000, l’operatore economico, oltre alla qualificazione conseguita nella classifica VIII, deve aver realizzato, nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando, una cifra d’affari in lavori non inferiore a 2,5 volte l’importo a base di gara”.
1.3 Il correttivo 2024: la soluzione legislativa
Il conflitto tra Codice e Allegati ha generato notevoli incertezze interpretative, soprattutto per le gare bandite nel periodo transitorio (giugno–dicembre 2024). Per superare l’antinomia, il d.lgs. 209/2024 ha modificato l’art. 103, eliminando il riferimento al requisito come mera facoltà, e ha confermato la regola dell’Allegato II.12. In questo modo, il legislatore ha scelto di rendere obbligatorio il requisito economico-finanziario rafforzato, risolvendo definitivamente il contrasto.
Schema comparativo: art. 103 (Codice) vs art. 2 (Allegato II.12)
| Norma | Requisito economico | Periodo di riferimento | Carattere |
|---|---|---|---|
| Art. 103 d.lgs. 36/2023 | Cifra d’affari in lavori pari a 2× importo a base di gara (alternativa a certificazione) | migliori 5 anni dell’ultimo decennio | Facoltativo (prima del correttivo) |
| Art. 2, Allegato II.12 | Cifra d’affari in lavori pari a 2,5× importo a base di gara | quinquennio antecedente | Obbligatorio |
Nota operativa: nel periodo transitorio il contrasto ha generato incertezze; il correttivo 2024 ha riallineato l’impianto rendendo il requisito rafforzato più coerente con l’Allegato.
2. Il caso TAR Liguria 22 agosto 2025, n. 982
2.1 La gara sopra soglia e la clausola contestata
Il caso deciso dal TAR Liguria riguarda una procedura aperta per l’affidamento dei lavori di costruzione del nuovo Terminal Ravano del porto mercantile di La Spezia, per un importo superiore a 20 milioni di euro. La lex specialis richiedeva che le imprese partecipanti dimostrassero una cifra d’affari pari a 2,5 volte l’importo a base di gara, calcolata non sul quinquennio ma sull’ultimo decennio.
Secondo le imprese ricorrenti, tale clausola sarebbe stata nulla in quanto in contrasto con l’art. 2, comma 6, dell’Allegato II.12, che prevede il calcolo sul quinquennio. Da qui la contestazione sull’ammissibilità del raggruppamento aggiudicatario.
2.2 Le doglianze delle imprese ricorrenti
Le società seconde classificate hanno impugnato l’aggiudicazione sollevando due principali censure:
- Violazione dell’Allegato II.12 – una delle mandanti, con quota di partecipazione al 33%, avrebbe dovuto dimostrare un fatturato minimo di circa 74 milioni di euro nel quinquennio, ma ne aveva dichiarati poco più di 51 milioni. Secondo le ricorrenti, ciò comportava l’esclusione dell’intero RTI.
- Invalidità del contratto di avvalimento – il documento, volto a integrare i requisiti SOA nella categoria OG7 classifica VIII, sarebbe stato sottoscritto da un procuratore privo di poteri, rendendo inefficace l’impegno.
Le ricorrenti hanno pertanto chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione, la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro del loro raggruppamento.
2.3 La posizione della stazione appaltante e della controinteressata
La stazione appaltante (L.S.C.T. s.p.a.) si è costituita in giudizio difendendo la piena legittimità degli atti di gara. Ha sostenuto che la clausola relativa al decennio non fosse in contrasto con la normativa, ma rappresentasse una scelta volta a garantire maggiore concorrenza.
Anche la controinteressata (I. s.p.a. Società B.), mandataria dell’RTI aggiudicatario, ha eccepito la tardività del ricorso e ha ribadito la validità dell’avvalimento. Entrambe le parti hanno chiesto il rigetto dell’impugnativa.
3. La decisione del TAR: prevale il Codice
3.1 Il criterio gerarchico: Codice > Allegati
Il TAR Liguria ha evidenziato che, in caso di antinomia tra una disposizione del Codice dei contratti pubblici e una previsione contenuta in un suo Allegato, deve prevalere la norma codicistica. Gli Allegati, infatti, hanno una funzione di integrazione tecnica e di dettaglio, ma non possono derogare né contraddire le previsioni di rango codicistico.
In virtù di tale criterio, per le gare bandite sino al 31 dicembre 2024 – momento di entrata in vigore del correttivo – le stazioni appaltanti erano tenute ad applicare l’art. 103 del Codice, che configurava il requisito come facoltativo.
3.2 Il criterio di ragionevolezza e favor partecipationis
Il Collegio ha inoltre richiamato il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., imponendo un’interpretazione che favorisca la più ampia partecipazione alle gare. Tale approccio, noto come favor partecipationis, mira a ridurre barriere ingiustificate all’accesso al mercato degli appalti pubblici.
La previsione di requisiti economici troppo stringenti rischierebbe di escludere operatori qualificati, limitando la concorrenza. Di conseguenza, l’art. 103 del Codice, in quanto norma più elastica, è stato ritenuto applicabile in luogo dell’Allegato II.12.
3.3 Implicazioni pratiche per le stazioni appaltanti
La sentenza chiarisce che, nel periodo di coesistenza normativa, le stazioni appaltanti non avrebbero potuto irrigidire i requisiti facendo leva sull’Allegato. Al contrario, l’applicazione del Codice garantiva una maggiore apertura del mercato, riducendo i rischi di contenzioso e tutelando la concorrenza.
Il TAR ha così confermato la legittimità della clausola di bando che, pur richiedendo una cifra d’affari pari a 2,5 volte l’importo a base di gara, faceva riferimento all’intero decennio e non al solo quinquennio. Una scelta interpretata come conforme al principio comunitario di massima concorrenzialità.
4. Effetti sulla partecipazione alle gare di rilevante importo
4.1 Riduzione delle barriere di accesso
L’applicazione dell’art. 103 del Codice ha consentito di abbassare le barriere di ingresso alle gare di importo molto elevato. A differenza dell’Allegato II.12, che imponeva un calcolo rigido sul quinquennio, la norma codicistica permetteva di valorizzare i migliori cinque anni del decennio. In questo modo, anche operatori con andamenti economici non lineari hanno potuto dimostrare la propria solidità.
4.2 Maggiore concorrenza e tutela del mercato
La scelta del TAR di privilegiare la disposizione codicistica si inserisce in un’ottica di favor partecipationis. Un requisito più flessibile ha garantito una platea più ampia di operatori, incentivando la concorrenza e assicurando maggiore efficienza del mercato. Si tratta di un approccio coerente con i principi europei in materia di appalti pubblici.
4.3 Rischi di contenzioso in fase transitoria
Il periodo antecedente all’entrata in vigore del correttivo 2024 è stato caratterizzato da un elevato rischio di contenziosi, derivante dall’incertezza normativa. La coesistenza di regole contraddittorie ha spinto molte imprese a contestare i bandi, generando un clima di instabilità e costringendo le stazioni appaltanti a scelte interpretative difficili.
La pronuncia del TAR Liguria ha svolto un ruolo chiarificatore, offrendo un punto di riferimento per la gestione delle gare bandite fino a dicembre 2024 e riducendo, almeno in parte, l’incertezza per gli operatori del settore.
Effetti pratici per le gare di rilevante importo
-
Riduzione delle barriere di accesso: la valorizzazione dei migliori 5 su 10 favorisce operatori con cicli economici non lineari. -
Maggiore concorrenza: platea più ampia e migliore efficienza del mercato, in coerenza con il favor partecipationis. -
Rischio contenzioso nelle fasi di coesistenza normativa: necessaria un’interpretazione prudente e coerente con il Codice. -
Ruolo chiarificatore del TAR: principio gerarchico e criteri di ragionevolezza a guida delle stazioni appaltanti.
5. Il contratto di avvalimento contestato
5.1 L’eccezione sul “falsus procurator”
Oltre alla questione relativa ai requisiti economici, le imprese ricorrenti hanno contestato anche la validità del contratto di avvalimento stipulato dal RTI aggiudicatario. Secondo la loro tesi, il documento sarebbe stato sottoscritto da un procuratore privo dei necessari poteri (falsus procurator), con conseguente inefficacia dell’impegno a mettere a disposizione i requisiti SOA nella categoria OG7 classifica VIII.
Da ciò, le ricorrenti hanno dedotto che il raggruppamento non fosse in possesso della qualificazione richiesta e che, pertanto, avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura.
5.2 La verifica del TAR e la validità del contratto
Il TAR Liguria ha respinto anche questa censura, ritenendo pienamente valido l’atto di avvalimento. Dall’analisi della procura speciale è emerso, infatti, che il procuratore avesse ricevuto poteri ampi e omnicomprensivi, idonei a comprendere anche la stipulazione di contratti funzionali alla partecipazione alle gare d’appalto.
Il Collegio ha sottolineato che l’avvalimento non rappresenta un atto meramente accessorio, ma costituisce uno strumento essenziale per consentire la partecipazione dell’intero raggruppamento. In tale prospettiva, la procura includeva espressamente la facoltà di stipulare convenzioni e contratti collegati alla gestione e all’esecuzione di lavori pubblici, rendendo l’atto pienamente efficace.
Ne consegue che l’RTI aggiudicatario risultava correttamente qualificato e che la clausola di avvalimento era legittima, in linea con l’obiettivo di favorire la partecipazione e di garantire l’effettiva esecuzione del contratto pubblico.
6. Conclusioni operative per imprese e stazioni appaltanti
6.1 Principi applicati dal TAR
La sentenza del TAR Liguria n. 982/2025 ha ribadito due punti centrali:
a) in caso di conflitto, prevale la disposizione del Codice rispetto agli Allegati;
b) occorre applicare il criterio del favor partecipationis, così da ampliare la platea dei concorrenti e ridurre le barriere di accesso.
6.2 Consigli per predisposizione bandi
Le stazioni appaltanti dovrebbero adottare un approccio prudente nella redazione dei bandi, evitando requisiti sproporzionati o in contrasto con il Codice. In presenza di antinomie, la scelta deve sempre orientarsi verso l’interpretazione che assicuri maggiore concorrenza e che sia in linea con i principi generali di proporzionalità e ragionevolezza.
Una corretta impostazione dei requisiti riduce il rischio di contenzioso, tutela la par condicio e garantisce la stabilità delle procedure di affidamento.
6.3 Suggerimenti per gli operatori economici
Gli operatori economici che partecipano a gare di importo rilevante devono verificare attentamente i requisiti indicati nella lex specialis e valutare l’opportunità di sollevare tempestivamente eventuali criticità. La conoscenza del principio di prevalenza del Codice sugli Allegati costituisce un importante strumento di tutela, specialmente in fase transitoria.
Inoltre, strumenti come l’avvalimento si confermano essenziali per integrare le qualificazioni mancanti, ma vanno utilizzati con forme corrette e procure ampie, al fine di evitare contestazioni sulla validità degli atti.
7. FAQ – Domande Frequenti
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